閆文嘉 張小丹
  2024年12月習近平主席在慶祝澳門回歸祖國25周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上發表重要講話，要求「健全政府和立法會協同立法機制」。落實這一重要指示精神，澳門特區立法會和特區政府需要共同負起重大責任。澳門自回歸以來，在「一國兩制」之下，形成了具有自身特色的立法體制。整體來看，澳門的立法體制基本適應過去20多年間澳門經濟社會發展對規範的需求，為特區各領域發展提供了規範支撐。隨著「一國兩制」偉大實踐進入新階段，為了進一步加強行政和立法良性互動、更好堅持和完善行政主導，推動澳門經濟適度多元發展取得新進展、推進解決社會發展中的深層次矛盾和問題，須進一步提升澳門的立法效能，健全澳門立法體制，充分釋放立法體制的制度潛力，增加澳門規範供給的數量、提高其品質，最終實現以法制促改革，以改革興法制的良性迴圈。
  一、澳門立法體制簡述
  （一）澳門的法律淵源
  澳門的法律體系由多個層級的法律淵源構成。這些法律淵源大致可分為四大類：第一類是作為特別行政區憲制基礎的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，它們是澳門政治、經濟、社會各領域的根本性規範；第二類是適用於澳門的全國性法律和其他規範性檔；第三類是澳門為實行高度自治、管理自身事務而保留、採用或制定的規範；第四類是適用於澳門的國際公約。
  上述分類中，第一、二、四類由於並非由澳門制定，可稱之為外部規範，而第三類完全經由澳門保留、採用和自行制定，可稱之為內部規範。為了規範內部規範的制定，澳門立法會於2009年專門制定了第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。該法確認了兩種類型的規範性檔，即立法會法律和行政長官行政法規，後者又可分為獨立行政法規及補充性行政法規。澳門的立法體制也主要是圍繞立法會法律及行政長官行政法規的制定建立。
  （二）規範澳門立法體制的規則
  1.立法權限的確認和授予
  （1）立法會立法權限的確認和授予
  立法權是澳門特區的重要權力之一，澳門基本法有多個條文對特區的立法權作出規範。這些條文可分為兩個類型：一是概括確認和授予澳門特區立法權，如基本法第2條規定「中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」。第17條第1款規定「澳門特別行政區享有立法權」。二是確認和授予澳門特區立法會立法權。基本法第67條規定「澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關」；第71條第1項規定「澳門特別行政區立法會依照本法規定和法定程式制定、修改、暫停實施和廢除法律」。第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》第5條規定，澳門特區立法會具有一般立法權限，立法會行使澳門基本法賦予的職權，有權就澳門特區自治範圍內的任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律。
  （2）行政長官制定行政法規許可權的確認和授予
  澳門基本法關於行政長官制定行政法規的許可權體現在第45條、第50條第5項。其中，第45條規定了行政長官的憲制地位，「澳門特別行政區行政長官是澳門特別行政區的首長，代表澳門特別行政區」。在這一憲制地位下，第50條第5項確認和授予了行政長官制定行政法規並頒佈執行的職權。與此同時，鑒於行政長官同時也是澳門特區政府的首長（第62條），澳門基本法規定了特區政府在行政長官制定行政法規時的輔助功能，即草擬行政法規的職權（第64條第5項）。
  第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》中沒有直接確認行政長官制定行政法規的權力。但是，有關條文規定了行政法規得規定的事項範圍，從而間接確認了行政長官制定行政法規的權力。其第4條第3、4款分別規定，獨立行政法規得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，而補充性行政法規得為執行法律而訂定所必需的具體措施。
  2.法律與行政法規規範事項範圍的劃分
  （1）以法律規範的事項
  澳門基本法中出現了非常豐富的帶「法」或者「法律」的條文表述，在行文上，典型的如「依法」、「依照法定程式」、「以法律」、「由法律」、「禁止非法」、「不受非法」、「受法律」、「通過法律」、「法律保障」以及「與法律沒有抵觸」等。澳門基本法中規定的以法律規範的事項，大致可分為九類，包括：基本權利和自由的保障或者限制、行政長官行使職權、政府組織和運作、立法會議員、司法機關、市政機構、經濟制度、文化和社會事務、對外事務等。
  第13/2009號法律將澳門基本法中以法律規範的事項進一步類型化，將須以澳門立法會法律規範的事項劃分為三類：第一，概括規定「澳門特別行政區自治範圍內的任何事宜」。該法第五條規定，立法會行使澳門基本法賦予的職權，有權就澳門特區自治範圍內的任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律。在理論上，可概括為立法會的「全部法律保留」。第二，重要事宜列舉性規定。第13/2009號法律第6條第1至18項具體列舉了需以法律予以規範的事項。在理論上，可概括為立法會的「重要事項法律保留」。第三，其他事宜兜底性規定，即澳門基本法賦予立法會立法權限的其他事項。
  （2）以行政法規規範的事項
  相較於眾多條文規定以法律規範的事項，澳門基本法中沒有直接條款確認以行政法規規範的事項。澳門基本法第50條規定了行政長官具有的職權，而第64條規定了澳門特區政府的職權，考慮到行政長官同時也是澳門特區政府的首長（第62條），領導澳門特區政府（第50條第1項）且決定政府政策（第50條第4項），因此澳門特區政府的職權當然也是行政長官的職權。就此而言，結合澳門基本法第50條及第64條的規定，行政長官具有廣泛的行政職權。
  與此同時，從澳門基本法的相關立法背景來看，「在基本法起草過程中，曾有意見建議行政長官制定『補充法規』，顯然，『補充法規』只能是補充法律的規範性檔或者法律的實施細則。但是，這種意見最終被行政長官制定『行政法規』替代，說明行政法規既可以由行政長官根據澳門基本法的規定制定，也可以根據立法會的法律制定法律的實施細則。
  據此，行政長官除了可以為了執行法律的規定而制定行政法規，還可以直接根據澳門基本法制定行政法規，而行政長官根據澳門基本法所制定的行政法規即是為了履行自身職權而制定的行政法規。
  第13/2009號法律規定了兩種行政法規，即「獨立行政法規」以及「補充性行政法規」。補充性行政法規的事項範圍是「可就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定（第7條第2款）」，「得為執行法律而訂定所必需的具體措施（第4條第4款）」。而第13/2009號法律對獨立行政法規的規定則較為繁雜。除了一般性地規定獨立行政法規「得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範（第4條第3款）」外，還以列舉的方式規定了獨立行政法規可以規定的事項（第7條第1款第1至6項）。除此之外，第7條第1款第7項以兜底性條款規定，獨立行政法規同樣可以規範不屬於第13/2009號法律第6條規定的其他事項，也即上述以列舉方式規定的須由法律予以規範的重要事項。同時，對於獨立行政法規，第13/2009號法律還設定了一般性的限制條款，即「獨立行政法規不得就法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性的規定（第3條第3款）」。
  二、澳門立法體制的運作及問題
  對於塑造澳門當前立法體制最為直接的一部法律便是第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》。第13/2009號法律具有重要的進步意義，有效區分了立法會立法權限與行政長官制定行政法規許可權的範圍，解決了行政法規的「合法性危機問題」，促進了澳門特區立法體制的體系化和規範化。對第13/2009號法律生效前後的一些關鍵性指標數據進行分析，可以較為清晰地評估該法對澳門特區立法的影響和澳門特區立法體制的運作情況。
  （一）澳門特區歷年立法的基本情況
  從數量來看，自2000年至2024年，澳門特別行政區總共制定（包括修改）法律399件，行政法規864件。而以第13/2009號法律制定之後的第一個整年2010年為界，澳門特別行政區法律和行政法規的制定可分為兩個階段，後一階段無論是法律還是行政法規的數量較之前一階段都有所提升。2000年至2009年，澳門特區總共制定法律133件，平均每年13.3件；制定行政法規324件，平均每年32.4件。2010年到2024年，總共制定法律266件，平均每年17.7件，較前一階段上升4.4件；制定行政法規540件，平均每年36件，較前一階段上升3.6件。由此可見，第13/2009號法律的制定，從數量上看對澳門特別行政區的立法具有積極的促進作用。
  （二）澳門特區立法體制存在的部分問題
  第13/2009號法律生效十多年後，其在促進澳門特區立法工作的同時，給澳門立法工作也帶來了一些不利影響，部分規定阻礙了澳門社會經濟迅速發展所需規範的供給。主要體現在兩個方面：
  1.第13/2009號法律內容較為單一，忽略了重要立法制度的建構
  從制定背景來看，第13/2009號法律的制定很大程度上是源於一種應激式的反應，旨在解決行政法規的「合法性危機問題」。原因在於自2006年起澳門特區司法機關多項司法判決否定了行政長官所制定行政法規的效力。時任行政法務司司長在2007年8月3日立法會全體會議上的引介發言也清晰表明了提出此項立法計畫的應激性質。在應激式立法之下，第13/2009號法律主要明確立法會法律與行政長官行政法規的規範事項範圍，採用了「極簡模式」，其調整的事項狹窄，內容具有較大局限性，忽略了其他相關立法體制的構建，比如並沒有建立立法會對行政長官的專門授權立法制度，以更好促進行政與立法之間的協同立法。
  2.法律與獨立行政法規供給的雙重不足
  主要包括兩個方面：一是法律供給量上的相對不足，即立法會所制定的法律數量並不能與其享有的廣泛立法權形成相對合理的匹配關係；二是獨立行政法規雖然數量較大，但在性質和內容上卻存在適用範圍狹窄、類型單一的問題。
  （1）法律供給量上的不足
  從數據來看，自2000年至2009年，立法會制定法律133件，占法律和行政法規總數457件的29.1%；行政長官制定行政法規324件，占總數的70.9%。而第13/2009號法律制定之後，自2010年至2024年，立法會制定法律266件，占法律和行政法規總數806件的33%；行政長官制定行政法規540件，占總數的67%。對比2010年前後的數據可知，立法會法律占總體的比重上升了3.9%，而行政長官的行政法規則相應下降了3.9%。而且總體上看，無論是在2010年之前還是之後，行政法規數量都佔據總數的絕大部分，即70.9%和67%。
  第13/2009號法律通過全部法律保留、重要事項法律保留以及兜底性條款等賦予澳門立法會廣泛的立法權限，但是從立法會運用好自身立法權、為澳門經濟社會發展提供更加充足規範的角度來看，仍有較大的潛力空間。
  （2）獨立行政法規供給質上的不足
  過去十多年，澳門行政法規的制定活動比較活躍，無論是補充性行政法規還是獨立行政法規在數量上都較多。然而，與數量上的眾多相比，獨立行政法規還存在規範的事項範圍較窄、類型單一的問題。
  2010年至2024年，行政長官共制定行政法規540件，其中獨立行政法規341件，占行政法規總數的63.1%。通過對獨立行政法規所規範的事項進行實證梳理，可以將其涉及的事項內容大致劃分為三個類型：類型一，居民津貼、補貼、補助、優惠和福利事項；類型二，政府組織事項（如局級部門、委員會、基金及其他公立機構的設立、變更或撤銷）；類型三，其他具體行政管理事項。其中，規範類型一事項的獨立行政法規共計117件，占總數341件的34.3%；規範類型二事項的獨立行政法規共計140件，占總數的41.1%；而規範類型三事項的獨立行政法規共計84件，占總數的24.6%。
  由上述數據可以看出，用於規範津貼福利發放（類型一）以及政府組織事項（類型二）的獨立行政法規合計已占全部獨立行政法規的75.4%，而剩下24.6%的獨立行政法規規範其他需要管理的社會經濟發展中的事宜。這表明獨立行政法規的運用範圍較為狹窄和單一，大量獨立行政法規集中在個別事項領域，而沒有在廣泛的社會經濟管理中充分運用。與此同時，經分析發現，在同一個事項領域中，還存在針對同一事宜和對象反復制定獨立行政法規的現象，如實行多年的「現金分享計畫」。
  類似的結論也可從對規範類型三事項的獨立行政法規的進一步分析中得出。類型三的事項代表了獨立行政法規運用的更多領域。具體梳理來看，由獨立行政法規規範的其他具體行政管理事項在數量上排名前五的包括：貨幣發行（16件）、環保標準和管理（10件）、無線電管理（6件）、安全標準和管理（6件）以及海域管理（4件）。其中，貨幣發行與無線電管理是較為典型的針對同一事項反復制定獨立行政法規的情況，單為這兩個事項制定的獨立行政法規（22件）已經占到規範類型三事項的獨立行政法規總數（84件）的26.2%。而其他規範類型三事項的獨立行政法規包括：食品管理（3件）、民航管理（3件）、人口普查（3件）、學歷學位（3件）、車輛管理（3件）、電力管理（2件）、衛生檢疫（2件）、托兒服務（2件）、殯葬（2件）、邊境管理（2件）以及17件其他零散事項。
  三、完善澳門立法體制的建議
  自第13/2009號法律制定實施以來，澳門全面準確、堅定不移貫徹「一國兩制」方針，堅定維護國家安全，堅定落實「愛國者治澳」原則，行政主導體制運作順暢。從立法會小的政治氛圍來看，第七屆立法會是澳門特區堅定落實「愛國者治澳」原則下產生的首屆立法會；而2025年10月就職的第八屆立法會則是澳門特區立法會選舉法修訂後全面貫徹落實「愛國者治澳」原則後產生的立法會。從第七屆、第八屆立法會來看，其議員構成相較於之前的立法會發生了重要變化，都是堅定的愛國者，使立法會能夠更加集中精力解決影響澳門特區經濟發展和社會民生改善的深層次問題。
  從經濟發展的角度來看，澳門回歸祖國將近27年。雖然歷時多年，澳門經濟適度多元發展仍然任重道遠，經濟的迅速發展也帶來了一些深層次矛盾。澳門經濟適度多元發展的要求和任務比以往更加緊迫，而經濟適度多元發展所要求的各項產業的發展也比以往任何時候都需要相應法律規範體系的保障和支撐。因此，立法會和特區政府必須更加積極作為，改變過去以鬆散且弱約束力的政府政策和規劃等檔推動經濟適度多元發展的做法，轉向以系統性且強約束力的法律規範為手段，為經濟發展提供足夠的規範供給。
  從立法體制來看，第13/2009號法律劃分了立法會和行政長官兩大立法主體在立法工作中的作用和功能，可更好促進立法會和行政長官兩大澳門特區立法主體的立法協同和良性互動。新的階段，特區政府應該更加充分發揮主動性，加強與立法會的合作，提升立法的效率和規範的覆蓋面；同時，在堅持和完善行政主導體制下，充分利用行政法規的優勢，迅速補足經濟社會發展對規範的需求，尤其是經濟適度多元發展相關產業對規範的需求，使有關工作有法可依。具體來看，建議做好以下三個方面的工作：
  （一）增強行政主導下特區政府責任主體意識，積極作為、主動擔當推進立法工作
  在當前澳門的立法體制中，特區政府一方面在法案的提案中佔據主導地位，另一方面還擁有行政法規的制定權。與此同時，還掌握支持和推進立法工作的大量專業力量和資源。因此，在「一國兩制」和行政主導體制下，特區政府是規範供給的第一責任人。為切實增加澳門的高質量規範供給，建議特區政府在立法工作中：
  第一，進一步加強在立法工作中的主動性，增強立法能力和執行意願，尤其是加強立法專業力量建設，做好跨部門統籌協調工作。對於澳門經濟社會的重要領域，主動啟動提案工作，及時推進立法程式。例如，2015年12月20日中華人民共和國國務院第665號令正式公佈了《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》，明確將澳門海域面積界定為85平方公里。為此，澳門立法會雖然於2018年制定了《海域管理綱要法》，但是其配套的相關法律和行政法規卻遲遲未能推出，《海域使用法》至今仍處在立法過程中，也即從國務院明確澳門海域面積後的11年時間裏，澳門仍未建立海域方面的完整法律制度，導致在海域管理、使用方面出現滯後。因此，為避免出現類似的情況，對於經濟社會發展的重要領域，特區政府要更加主動跟進提案及立法程式工作，及時回應實踐需求，確保重要法律及時出臺。
  第二，善用行政法規制定權，更好發揮獨立行政法規高效、靈活的優勢，及時滿足澳門經濟社會發展對規範的需求。獨立行政法規是澳門特區重要的法律淵源，制定獨立行政法規與制定法律一樣是澳門特區立法工作的核心內容。但目前獨立行政法規存在規範事項範圍狹窄、使用類型單一，以及不敢用、用不好的問題。制定行政法規是特區政府施政行為的重要方式之一，也是澳門行政主導體制的題中之義。為了更好堅持和完善行政主導，新的階段，特區政府應該更加積極用好行政法規的制定權，尤其是對於尚不具備條件直接制定法律的領域，可以發揮行政法規高效靈活的優勢，先行制定行政法規。舉例來講，為了促進中醫藥的發展，我國既有法律、國務院的行政法規，還有部委的規章以及大量的地方性條例，形成了完整的促進中醫藥產業發展的法規體系。但在澳門，雖然中醫藥大健康產業是重要的經濟適度多元產業，但是迄今沒有一部相關行政法規性質的「條例」，只能通過政府的「施政報告」「規劃」等無硬性法律約束力的政策來發展，成為該產業發展成效不彰的原因之一。為切實推動經濟適度多元發展，特區政府在中醫藥大健康等多元產業可以先行制定相關行政法規，以具約束力的規範更好統籌協調各方資源和力量。
  （二）立法會充分用好、用足自身廣泛立法權
  1.積極行使議員提案權
  澳門基本法規定澳門特區立法會議員有提出議案的權利，議案可由立法會議員個別或聯名提出（第75條）。同時，為了維護行政主導，避免「立法主導行政」，第75條同時規定了議員提出議案的限制條件，包括議員不得提出議案的領域以及需要獲得行政長官的書面同意才能提出議案的領域，前者包含公共收支、政治體制或政府運作的事項，後者包含涉及政府政策的事項。在全面落實「愛國者治澳」原則之下，自第七屆立法會產生以來，澳門特區立法會記憶體在的政治風險和干擾已經顯著降低。在需要獲得行政長官的書面同意才能提出議案的領域，立法會議員與行政長官合作的政治基礎顯著增強。
  從統計數據上看，自回歸以來，澳門特別行政區的法案提案主要由特區政府主導。1999年至2024年的25個會期內，立法會總共收到政府提案387件，占全部提案總數449件的86.2%；議員提案62件，占總數的13.8%。從各屆立法會議員提案占比的變化趨勢來看，從第一屆立法會至第五屆立法會，議員提案的占比逐步上升，到第五屆立法會達到高峰；而從第六屆立法會開始，議員提案占比出現大幅下降。從近期的趨勢來看，立法會議員提出的法案也較少。
  在新的形勢下，立法會議員可主動地行使提案權。澳門特區立法會議員由直接選舉、間接選舉以及委任議員構成，這決定了澳門立法會作為澳門特區的立法機關具有民意代表性、專業性和精英性的多重複合性質，在推動澳門經濟社會發展方面起著舉足輕重的作用。因此，立法會議員也須更加充分發揮自身的主動性，不僅要政治忠誠，而且要專業有為，積極行使提案權，將民意的代表性、專業性以及精英性通過具體領域的法案轉換成法律，成為引導和適應澳門經濟社會發展的合適規範、規則。
  2.建立專門授權立法制度
  澳門現行的立法體制通過法律保留制度賦予了立法會廣泛的立法事項。然而，與法律保留制度相伴生的往往是授權立法制度。授權立法制度的基本價值取向是充分發揮「兩種專業性」：一是立法機關在立法上的專業性，如立法技術應用；二是行政機關在具體管理領域的專業性。然而，當前澳門特區並沒有建立專門授權立法的制度。為此，可借鑒我國《立法法》中的授權立法制度，建立立法會就有關事宜專門授權行政長官制定獨立行政法規的制度。建立澳門立法體制中專門授權立法制度的意義在於：一是進一步加強立法與行政的溝通和協作，促進特區政府和立法會在立法工作中的良性互動、高效協同。二是開創澳門特區小切口立法的新風格。通過專門授權，立法會可以將本該由自己立法的事項在一定條件下授權行政長官進行立法，待實踐經驗成熟之後，再行制定法律。對於澳門這個小型社會共同體以及微型經濟體來說，以經驗和需求為導向的小切口立法更加適合擺脫既有龐雜陳舊規則的負擔和束縛，更加適應經濟社會發展對規範的需求。
  未來要加強立法統籌，強化特區政府與立法會在立法過程中的協作協同，共同提升澳門立法效能和治理效能。特區政府的立法職能部門應該充分用好既有立法體制下的制度工具，用足用好現有的許可權和機制，增強立法主動性和執行力，加強法律統籌，進一步加強政府與立法會在法律制定過程中的溝通協作，建立常態化法案起草與評估機制，做好法律提案的前期溝通，統一相關立法技術規則，協調立法進度，加強立法工作電子化等。第六屆政府就任以來所建立的跨範疇法律統籌機制、設立的相關工作組，是目前立法體制條件下推進澳門高質量立法的重要舉措，預計其積極效果將會逐步顯現。
  結語
  依法治澳是澳門回歸以來成功踐行「一國兩制」的重要經驗之一。依法治澳的前提是擁有澳門特區完整的法律規範體系，使得澳門特區各項事業的發展都有法可依，而這又取決於是否存在運轉良好的立法體制，是否存在合理、科學的法律規範。回歸以來，澳門特別行政區已經採取多種措施，逐步建立起了適應「一國兩制」與「行政主導體制」的立法體制，尤其是制定了第13/2009號法律，旨在理順法律、行政法規這兩大法律淵源的關係，規定各自規範事項的範圍、位階關係等。第13/2009號法律對於厘清當時澳門特區法律規範體系具有積極作用，是促進澳門立法體制體系化、規範化的重要成果。
  本研究從立法會法律制定，行政長官獨立行政法規制定，以及加強法律統籌、強化政府與立法會在立法過程中的溝通協作等方面提供了優化參考建議，旨在更高效用好澳門特區立法體制下的制度工具，促進立法體制機制更加順暢、高效運轉。澳門回歸祖國將近27年，具有澳門特色的「一國兩制」事業的偉大實踐也進入了新階段。在新階段開創新的事業，需要與之相適配的法律規範。立法體制的更新和完善，將有利於及時為澳門經濟社會發展提供充足的規範供給，使經濟社會各個領域都有法可依，確保澳門特區「一國兩制」實踐行穩致遠。
  （原載《港澳研究》）