一、公共行政發展與依法行政

自威爾遜於1887年發表《行政的研究》一文後，以研究政府運作與管理為主要內容的「行政與行政學」逐步發展形成。從那時算起，公共行政作為一門獨立學科已有一百多年的歷史。隨著社會的不斷發展，現代政府中公共行政活動不斷擴展，為社會提供管理和服務內容更加廣泛，政府由守夜人的角色逐步擴展到社會生活的方方面面。在公共行政實踐發展的過程中，公共行政的理論範疇，也經歷了從傳統公共行政、行為科學階段，逐步發展到新公共行政、公共政策、新公共管理，進而發展到公共治理。在現代政府管理事務內容和方式擴展的同時，公共行政實踐與理論也在不斷演變。其變化的核心，是公共行政的管理模式，正在由國家管理向公共治理轉變，由封閉性、單向度的管理，向開放性、雙向度治理的轉變。「由開放的公共管理和廣泛的公眾參與整合而成公共管理模式日漸崛起，正成為公域之治的主導模式」。在這裏，所謂開放性，就是行政公開與透明，讓公眾在知情的前提下對公共行政積極參與、表達意見，與公共行政部門達成共識，共同實現行政目標；所謂參與，就是行政主體與行政相對人之間不再是「命令-服從」關係，而是通過廣泛的公眾參與實現溝通、協商、合作。

在公共行政活動日益複雜、行政手段日益多樣的當今時代，由於公共管理、公共政策行政活動參與方的增加，以及政府權力擴張對規範公共行政、制約行政自由裁量的呼聲不斷增強，從法律途徑規範公共行政的需求也日益增強。首先，公共行政的法律視角，是將公共行政活動置於法治規範的框架下，強調通過依法行政來實現行政權行使的合法性、合理性和可接受性。其次，公共行政的法律視角認為，通過行政立法、行政過程、行政程序、行政救濟等法律途徑，實現正當行政，控制行政權的行使中的恣意。最後，公共行政的法律視角還要求，法律需要根據公共行政的發展而不斷演進，「傳統的‘權力-服從’模式的行政管理逐步演變為‘協商-合作’模式的公共治理，傳統的限權、控權模式行政法逐步演變為以實現治理目標為導向的同時規範公權力和私權力模式的‘新行政法’」。

在我國公共行政發展和治理體系形成過程中，依法行政、建設法治政府的要求，也同樣不斷得到關注和強調。黨的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》對依法行政和科學民主決策提出了明確要求。針對以「開放、參與、互動」為特徵的公共行政新形態，公共行政參與主體和行政手段呈現多元化，行政法治呈現開放性與互動化，需要建立公開、開放、透明的公共行政體制，為各類公共行政參與主體良性互動、合作交流提供制度保障。要求讓公眾能夠參與到行政法規、公共政策的制定和執行過程中，使得行政法治的安排能夠傾聽民意，在扁平化、網絡化時代及時創新制度、完善法規，根據社會變化及時回應公眾利益訴求。

在這裏要特別指出，公眾參與行政程序是形式法治與實質法治相結合的重要體現。行政程序是特定行政行為運行所遵循的規則與過程，如行政決策程序、行政執法程序等。通過行政程序，得以實現對行政過程的法律控制。行政程序的作用是制約行政權力的恣意，實現行政相對人權利的保障。行政程序的出現，是出於對公共行政權力擴張和自由裁量的制約與監督。針對行政權行使過程中出現的隨意性現象，規範權力運行程序變得更加緊迫，「法律不但不應放棄控權功能，而且要適應新條件實現有效的甚至在某種意義上更有效的控權功能。於是人們發現應當把行政法的控權功能從實體法轉移到程序法上」。行政法通過行政程序制度的建立，實現了對行政行為的規範，以及從對行政行為結果控制到對行政過程監督的發展。公眾參與即在行政過程中注入民主元素，也是倡導以人民為中心的思想和堅持黨的群眾路線的體現。出於對公共行政「合法性」的回應，現代行政法強調「政府權力與公民權利」的關係，行政權與公民權的互動與平衡是現代行政法治發展中的焦點問題和焦點關注。通過在公共行政中引入公眾參與，以此為公共行政過程注入民主元素，從而實現公共行政的合法性。

二、開放政府與政府信息公開的意義

實現行政行為的合法性與合理性，切實維護廣大人民群眾的根本利益，切實做到依法行政、實現法治政府目標，其前提條件在於開放政府建設和政府信息公開。因為其一，只有在信息公開和增強政府透明度的基礎上，政府的職責權限、決策過程和行政執法行為，才能夠被社會公眾瞭解和知曉，才能夠在瞭解的基礎上，監督政府部門的公共行政活動。其二，通過公眾參與表達意見，不僅可以使政府決策和行政行為得以改進，而且公眾能夠理解和配合公共行政行為的實施，最終實現依法行政活動所要實現的公共利益。其三，「陽光是最好的防腐劑」，信息公開是加強社會監督、遏制腐敗和暗箱操作行為的有效手段。其四，更進一步，政府信息公開的意義，還不僅在於依法行政的實現，對社會主義民主法治和政治制度建設更具深刻意義，建設開放政府、增加政府透明度，是增強政府執政合法性、落實政府問責制、實現社會對行政權力監督的最重要和有效的途徑。

2016年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於全面推進政務公開工作的意見》，明確提出「以公開為常態，以不公開為例外」，實現行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開等「五公開」。這為我國依法行政和推進政務公開提出了更高要求。開放政府是相對於「封閉政府」而提出的。在傳統行政管理制度下，政府內部是封閉性的，行政過程是封閉運行的，公共行政主體只有政府一方，政府信息沒有得到依法有效公開，公共機構沒有行政公開的意識和意願，公眾只是被動地接受行政活動的結果。開放政府是現代公共行政發展的要求，體現了我們黨堅持群眾路線的要求，體現的是政府與公眾之間溝通、合作、參與的公共行政管理理念，要求政府信息的公開透明、廣泛有效的公眾參與，體現的是政府的開放的態度、真誠合作的意願，以及公眾對政府的合作與互信。

開放政府由「公開」和「參與」兩方面構成，「公開」要解決的是公眾知情權和政府透明度問題，手段是行政公開，具體包括政務公開、政府信息公開兩個方面，包括政府信息公開、行政過程公開、行政結果公開；「參與」要解決的是行政參與方單一、行政過程封閉性的問題，開放政府就是要使行政相對方不僅瞭解和知曉行政權行使的過程，而且為公眾參與行政過程提供條件，對行政權的行使和行政決策的做出提出建議，並發揮有效的影響。

通過行政公開，實現政府信息公開即「信息輸出」，讓社會公眾便於瞭解政府行政目標及其行政過程；在瞭解政府信息的基礎上，公眾對政府活動進行有效的參與、表達並提出意見建議，即向行政過程的「信息輸入」，公眾對公共行政活動提供相關信息、發表評論、提出觀點和訴求，並影響政府活動及其結果，實現公眾參與和合作治理。通過「信息輸出」與「信息輸入」兩者的結合，實現良性互動，實質上實現了政府與社會的交互、協商和溝通，形成了開放政府的基本條件和制度基礎，有利於社會治理的優化和公民權利的保障，促進現代法治政府的建設。

具體而言，「信息輸出」即行政公開，特別是充分和及時的政府信息公開，包括職權信息、過程信息、結果信息在內的政府信息全面、詳細、及時的公開。行政公開的質量將直接決定開放政府「信息輸入」的質量和公眾參與的效果，進而影響和決定了公共行政部門能否得到充分有效的公眾「信息輸入」，實現行政合法性和合理性目標。中共中央辦公廳、國務院辦公廳於2016年2月印發的《關於全面推進政務公開工作的意見》對此做了全面系統闡述，提出了全新的理念，即「公開透明是法治政府的基本特徵」；提出了「公開內容覆蓋權力運行全流程、政府服務全過程」的工作目標。應當說，政務公開理念的發展也深化了政府信息公開的內涵與範疇。

通過公眾參與向行政過程「信息輸入」，這種信息輸入是以行政機關是否具有開放政府的意願以及政府信息公開的質量和效果為前提條件的。只有充分的行政公開，公眾才能瞭解行政活動的情況、面臨的問題、資源條件的約束，以及政府面臨的困難和挑戰，在此基礎上，公眾才能知道什麼是政府和社會最關切的問題，可以參與哪些行政活動以及如何參與，才能對面對的問題有深入認知和充分思考，才能與政府共同面對社會問題，共同承擔社會治理責任，共同實現社會的治理目標。這裏需要重視和解決幾個方面的問題：

（一）樹立行政相對人是公共行政平等主體的意識。雖然行政機關與行政相對人是管理與被管理的關係，兩者的法律關係不對等，但兩者的法律地位是平等的，在我國社會主義制度下更應如此。

（二）公共行政部門要創造有效的機制和平臺來實現公眾參與。按照遠藤博也的觀點，行政程序和行政過程「其目的不在於調整相互衝突的利害關係，而在於為利害關係的調整提供適當的場所」，由此可以理解為，行政決策過程更多地具有行政活動參與者互動平臺的作用，從重大行政決策過程性看，決策程序成為行政公開和公眾參與的平臺，在公開和參與的過程中實現行政決策法治化。只有通過公眾有效參與決策過程，向行政系統提供有質量的「信息輸入」，才能夠實現政府行政過程的科學化、民主化，提升決策的質量。

（三）要努力提升公眾參與行政程序的質量和成效。開放政府就是要使行政相對方在政府政務公開下瞭解行政權運行的過程，進而通過行政程序提供的平臺參與到行政過程之中，對行政權的行使表達意見並發揮有效的影響。對行政系統「信息輸入」的質量來自於公眾參與的質量和成效，只有實質性的參與，提出有意義的意見建議，同時政府部門及時吸收公眾合理的意見建議，回應和解釋對公眾意見的採納情況，形成有效的公眾參與，在此基礎上實現了政府和公眾之間的良性互動，以此形成開放政府的基本架構和實質意義。

（四）在公眾參與形成開放政府的過程中，新聞和網絡媒體扮演著重要的角色。媒體的傳播和解讀，可以提升公眾知情的質量，激發公眾的參與意識，促進公眾參與的深化和參與質量的提升。

（五）以重大行政決策為重點推進行政公開和政府信息公開。重大行政決策是那些具有全局性、長期性、綜合性，對公共利益和公民權利影響廣泛，往往具有爭議性，公眾參與熱情高的行政決策。十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。公眾參與行政決策程序需要充分的行政公開，不僅要公開最終行政決策的結果信息，而且應通過建立公眾參與決策程序搭建的平臺，讓公眾參與到決策過程中，及時公開預決策草案聽取公眾意見，將公眾意見及其採納情況做出公開說明，爭取廣大人民群眾的理解和支持。重大行政決策的民主性、科學性和合法性，將體現在公眾參與行政決策的開放性、全程性和公眾與政府之間互動過程之中。

三、公眾咨詢：港澳地區開放政府的實踐

在公共政策制定和決策過程中實行公眾咨詢，是港澳地區的常用的制度，也是開放政府的具體實踐。在香港，公共政策公眾咨詢是香港特區政府的一種制度性安排，作為咨詢主體的政府向作為咨詢客體的公眾，就特定議題和範圍徵詢意見；該體制「除了社會精英參與外，還要更多地傾聽來自普通民眾的意願和訴求，以制定和推進更有效的回應政策，使政府贏得民眾的廣泛支持」。香港的咨詢委員會從1950年的50個，發展到2014年的465個，咨詢主體包括政府部門和一些咨詢委員會。《澳門基本法》第六十六條規定，「澳門特別行政區行政機關可根據需要設置咨詢組織」。在澳門特別行政區，目前共有公眾咨詢機構46個，可以將這些公眾咨詢機構分為高層、中層和基層三個層面，高層的包括特區行政會和直屬于行政長官的經濟發展委員會、科技委員會、公共行政道德操守委員會等7個委員會；中層是隸屬于各司級政府部門，如隸屬于經濟財政司的社會協調常設委員會、會展業發展委員會等；基層的是分區的社區服務咨詢委員會。公眾咨詢組織由政府機構、社會組織、專業人士等組成，以經濟財政司下屬的社會協調常設委員會為例，該委員會依據1997年政府第59/97/M號法令設立，目的是就社會勞動政策進行溝通咨詢，其中主席為經濟財政司司長、協調員為勞工局局長，包括中華總商會代表、澳門工聯總會代表等共22名工商、勞工界人士組成，名單公佈於特區政府網站。

公眾咨詢的目的，正如2008年澳門特區政府施政報告所說，在於「以民意咨詢為杠杆，加倍推動公眾對公共事務的民主參與」，通過政府與民間的有效合作，推動多元化的民主參與渠道，鼓勵公眾關注公共事務，促進政府提高施政能力和水平。港澳地區公眾咨詢制度安排的主要特點是：

（一）公眾咨詢適用範圍。特區政府將公眾咨詢作為特區重大施政措施和民生政策出臺前的必經程序。澳門《公共政策咨詢規範性指引》第1條規定，對於「重大政策」（具體指：社會發展方向及規劃、全體或大部分公眾相關，以及列入政府施政方針中的重點政策）和「政策項目及措施」（具體指：配合重大政策實施而推出的各項具體措施，並被列入施政報告）兩類情況，要求政府公共部門及實體組織開展公眾咨詢。

（二）公眾咨詢對象的確定。每一項公共政策咨詢，必須同時考慮咨詢能夠達到的效果和咨詢花費的資源與成本兩個方面。因此，應當根據擬展開咨詢的公共政策實際作用與影響群體，恰當地擬定咨詢方案，實現咨詢目的與效率和成本的統一。香港將公眾咨詢分為「咨詢委員會參與」和「公眾參與」兩種模式，前者屬於對於較小範圍、專業性較強的公眾咨詢，通常在由各方代表組織的委員會內進行；後者屬於由政府或咨詢委員會直接面向全體市民的公眾咨詢。澳門《公共政策咨詢規範性指引》第5條主要針對後者，要求「因應該公共政策的特點，將關鍵咨詢對象納入咨詢範圍，並適當平衡各咨詢對象的比例」，並要求咨詢對象包括各類利害關係人、公共部門及實體、咨詢組織、社會團體、相關專業人士。

（三）咨詢方式選擇與咨詢時間。目前以應用傳統方式開展咨詢為主，包括咨詢文本發放、公開集會、問卷調查、落區探訪特定群體等；現代方式結合傳統方式開始使用，包括電子公告、網絡投票、網絡論壇等。澳門《公共政策咨詢規範性指引》第5.3條要求，應當運用綜合多元的方式開展公共政策公眾咨詢，「包括講解會、座談會、研討會、小冊子、互聯網、多媒體及其他有助公眾參與的方式等」。從咨詢方式看，涵蓋了OECD推薦的非正式咨詢、文本發放徵詢意見、公告與評論等三種形式。

關於公眾咨詢的時間長短，主要應服從於實現咨詢內容為利益相關群體瞭解以及咨詢效果的達成。具體到實踐中每一項公眾咨詢，因政策情況有較大差異，一般在規定一個最短咨詢期基礎上，由公共行政部門彈性處理、自行決定。根據澳門《公共政策咨詢規範性指引》第5.2.1條的規定，公開咨詢期間要合理確定，但不應少於30天。

（四）公眾咨詢與回應市民訴求。香港特區政府將咨詢制度作為培養服務型政府的手段，在充分咨詢基礎上強調有效回應市民訴求、向市民交代。例如香港特區政府就皇后碼頭公共性遺產資源保護事項，進行了歷時七年的公眾咨詢，最終吸收了公眾的合理意見和建議，將「集體記憶」、「社會價值」等作為文物評級標準。

（五）多輪咨詢與咨詢效率。在港澳地區實踐中，對於那些重大社會民生、重大利益分配和敏感事項議題，往往會採用多輪公共政策咨詢，如澳門城市規劃已經歷時數年，經過三輪公眾咨詢。通常首輪咨詢使用白皮書公佈咨詢文本，在此基礎上收集公眾意見建議，形成綠皮書開始次輪咨詢。目前港澳地區的公眾咨詢實踐中，普遍經歷了由咨詢缺失到咨詢組織、咨詢項目過多，引發所謂咨詢爆炸和效率低下並存的問題。這種現象在歐洲同樣存在，OECD報告顯示，公共機構通過公眾咨詢進行決策，常常因為咨詢過程以及處理反對意見和投訴程序，使得行政決策常常被拖延，即使有時需要立即採取行動的決策也是如此。

（六）開放政府理念對公眾咨詢具有指導意義。港澳地區公眾咨詢發展的最新趨勢是，強調公眾咨詢過程的「開放性」和「包容性」。所謂「開放性」，正如香港智經研究中心發表的《從咨詢到公民參與——優化香港政府決策及管治之道》所說，是指「政府在制定政策過程的每個階段，由找出問題所在、厘清當中涉及的價值與利益、提出相應的政策建議以及決定落實建議的優次等，皆主動引進市民參與」。公眾咨詢「開放性」的目的是，政府機構應儘量在政策醞釀和形成的初始階段就聽取和吸收各方面意見建議，讓「持份者」有充分的時間和空間瞭解決策的意義和目的，反饋個體、團體和公共意見，影響到最終的決策結果，以防止和避免在公共機構做出最終決定後出現考慮不周甚至重大遺漏。而在上述過程中實現公眾咨詢的「開放性」，讓公眾在政府制定決策的每個階段都能夠發揮影響力，及時而充分的政府信息公開特別是公開決策過程政府信息，向公眾提供必要的資訊，是實現科學決策、民主決策、依法決策的前提基礎和必要條件。

（七）公眾咨詢中政府信息公開強調過程信息公開和互動公開。澳門《公共政策咨詢規範性指引》第2節對公眾咨詢資訊（信息）公開做出了具體規定，包括：第一，適時及充分提供政策資訊，並以簡明的方式向公眾做出說明；第二，便利公眾取得咨詢資訊及提供意見，以多途徑、直接及簡單便捷的方式，讓公眾尤其是相關利害關係人能知悉、取得相關咨詢資訊及提出意見；第三，提高咨詢的透明度與回應，適時做出公佈、說明及反饋，促進公眾的參與及與政府的互信；第四，政策資訊涉及機密和不便公開的情況，應根據《行政程序法典》中對資訊權的規定做出判斷。

公眾咨詢的目的是為政府決策進行準備，此時的政府信息公開，不僅包括為政府決策準備的決策背景信息、製作的決策方案信息等向公眾主動公開，還包括對公眾據此提出的反饋意見進行分類、整理和公開；在收集、歸納公眾意見的基礎上，還要主動公開說明哪些意見建議被採納，哪些沒有被採納並詳細說明其原因。這種政府資訊的公開體現為決策過程信息公開和政府與公眾之間的互動公開，如此循環往復，形成咨詢和決策過程中政府信息的連續公開，體現公眾參與的成效和對政府行政決策結果的實質性影響，最終目的是實現科學決策、民主決策和依法決策。