胡寧生
  一、科學決策理念的落實與政策諮詢網的構建公共政策是政府在有限的公共資源供給與公眾需求不斷增長的基礎上，需要更多公共資源配置的矛盾狀況甚至衝突的情境下採取的有效行動策略。公共政策活動中科學性和民主性程度的高低，歷來是衡量政府及其首腦戰略和策略智慧高低的尺規。因此，大凡有抱負、試圖有所作為的政府及其首腦都會在科學、民主決策上下足功夫。
  新一屆澳門特區政府在這方面有強烈的自覺意識，並立志在科學決策上有所作為，初步形成了一套積極進取的新理念。在競選新一屆特首參選的政綱中，崔世安先生就明確提岀要通過制度創新來完善特區政府政策制定機制的具體構想。他認為，加強政策研究的力量，提升政策研究的水準,確保特區政府政策制定的科學性、系統性和前瞻性，是提升政府的政策制定能力，確保政策可操作性的保障。因此，需要完善政府建制內部的政策研究機構，設立高層智庫中心，增加專職政策研究人員的編制，擴大專職研究人員的隊伍。同時，鼓勵高校和民間政策研究機構進行交流和合作，力求多角度、全方位地為政府政策制定提供多種政策方案，實現政府決策的科學化。
  如同一個人需要兩條腿才能健步如飛一樣，科學決策還需要民主體制的支撐。崔世安先生就任特區的第二屆行政長官，在其首個財政年度施政報告中，就進一步旗幟鮮明地提出:「在澳門新的歷史階段，特區政府尤其強調『陽光政府』和『科學決策』這兩大理念」，明確地將其作為特區政府施政的首要範疇和突破口之一。陽光政府和科學決策不是兩個隨便拼湊起來的構想，而是緊密聯繫的整體。一個範疇體現了民主的要求，一個範疇則體現了科學的品質，兩者有機結合起來作為治澳理政的兩大支柱，既突出了陽光政府中科學決策的內涵，又強調了科學決策在陽光政府中的核心地位。因為不構建陽光政府，就談不上科學決策。一個不透明、不民主的政府是不會想到，也不願做到科學決策的；而一旦缺乏科學決策,在解決面臨的公共問題、保障公共利益時,只習慣於少數幾個人說了算，陽光政府的建設也就只能是一句空話。
  科學決策是公共政策制定、實施、評估中的關鍵性環節。決策科學了，好的政策行動方案再經過宣傳、推介、宣導，認真地加以貫徹落實，就會產生好的績效，公共資源就能得到有效率的配置,公眾就會滿意。但要獲得科學、民主的決策，就需要設計和提供好的前提，其中很重要的方面就是要有充分的、高質量的政策諮詢。美國著名公共政策學家威廉・N.鄧恩在談到現代公共政策分析時指出，與簡單社會的傳統政策思維不同的是，現代社會中的政策思維，面對的是全球的、區域的和地方的多重政策環境;需要思考的是包括武器擴散、環境污染、恐怖襲擊、自然災害、傳染病、食品安全、經濟危機等等在內的多重問題；遇到的是包括政策決策者、公眾、利益群體、政策分析者等在內的多重利益相關者；政策分析人員和決策者必須在政治、文化、經濟、社會等各個領域中有關規制的、自我管制的、分配的、再分配的等多重政策形態中活動。一句話，現代公共政策活動，特別是政策決策是人們在複雜世界中進行的複雜思維。要解決複雜世界中的複雜思維問題，沒有足夠的由政策諮詢網路彙聚起來的政策知識和智慧支撐以及現實的利益協商平衡，僅僅依靠政府首腦和官方機構中少數智囊的聰明才智,是斷然對付不了的。
  政策諮詢網路只是公共政策活動中社會網路的一個組成部分。公共政策學科發展中社會網路觀念的源頭，可以追溯到20世紀80年代初社會學家對人的行為中社會網路的探索和政策學家從上世紀50年代到80年代對政策決策中亞政府系統作用的揭示。社會學領域很早就有研究社會關係中權力交換的傳統。到了20世紀80年代，鮑特(Burt)著重對社會活動中結構行為的二重性以及網路形態與行為者相互影響進行了研究。另外，社會學家諾克與庫克林斯基(Knoke & KuKlinski)則提出了社會網路的一些基本假定。其研究表明，在人類活動中，社會網路中相互聯繫的實體被概念化為點或結點。結點可以是個人、群體，也可以是家庭、公司、國家。聯繫可以是資訊、金錢、商品、服務、感情、尊重、權力。網路中的結構是結點間聯繫的形式，社會網路結構具有「露出的特性」。網路分析的目標就是描述相關結點的聯繫模式和解釋不同模式的驅動力。
  在公共政策學界，美國學者弗裏曼在1955年就強調了在政策制定研究中不能忽視亞政府問題。要特別關注行政官僚、國會議員和利益集團相互作用所形成的政策亞系統。洛伊則在1964年分析了政策制定中由中央政府機構、國會委員會和利益集團之間構成的「鐵三角」式的封閉型控制圈。赫克羅在1978年在對聯邦政府決策過程進行細緻分析後指出，在多元社會中存在著「議題網路」，它是圍繞特定政策問題形成的參與者的鬆散網路。到20世紀70年代後期，英國政策學者羅德•羅茲運用政策網路概念分析英國中央與地方政府之間存在的府際關係，認為兩者的互動呈現出多元競爭和複雜的博弈態勢。他用「府際關係網絡」來取代傳統的「中央一地方關係」的表述。至20世紀80年代後期，羅茲和馬什對政策網路的研究更為成熟。他們致力於三個層面的政策網路研究:宏觀層面上分析的是二戰後英國政府的府際關係；中觀層面上分析的是中央和亞中央的政治和政府組織之間存在的各種關系;微觀層面的分析重點放在特定行動者(個人和組織)的行為上。他們將政策網路的各種類型按照整合程度由高到低排列為一個譜系：政策社群、專業網路、府際網路、生產者網路、議題網路。
  在公共政策研究中，社會網路可以作為觀察和解釋現行政策活動的工具。社會網路是處於亞政府層面上的組織內部和組織之冋的細微的關係集合體。在組織內部和組織之冋總有許多非正式的關系，借助於網路可以對政策的細小差異和運行中的變動做出有說服力的解釋。社會網路還是利益中介。圍繞具體政策，不僅對具有獨立性、自主性的利益集團、機構、組織具有影響力，而且利益團體、公眾群體和個人也會組合起來,對政策的運行產生影響。在沒有大的利益集團或獨立性的利益集團在場的情況下，政策的運行只能借助於網路關係來解釋。政策網路還可以用來指明社會政策活動的層次。從國際社會到國家、從國家內部的中央層次到地方層次、再到基層，存在的是多種政策活動。每一個層次上的政策活動都構成一個政策網路。這種不同層次的政策網路概念與社會治理的不同層次可以對應起來。
  政策諮詢網路是政策活動中社會網路的構成部分，雖然它也能夠在政策活動的諸如政策行銷、政策執行、政策監督、政策評估等環節上發揮作用，但其最為重要的功用還是為政策決策提供知識聚集和利益訴求與平衡方面的前提條件。對於澳門特區政府來說，同樣面臨著這種社會治理和公共決策的複雜性。儘管在回歸後的十多年時間裏,特區政府依靠中央政府的大力支持和自身勤勉與創造性的工作，為澳門特區良好的公共治理打下了堅實的基礎，但是目前特區政府在世界經濟動盪不定、內部產業結構單一化明顯、人口老年化趨勢加劇的狀態下,仍需要及時制定並實施科學、民主、有效的公共政策。經過十多年實踐探索，特區並不缺乏政策諮詢的組織設計，唯多元諮詢機構之間缺少必要的協調、合作和貫通。因此，要把陽光政府下的科學決策的理念轉化為治澳理政的有效實踐,在原來已經展開的政策諮詢的基礎上，構建政策諮詢網路並為其有效運行設計一些主要機制就成為關鍵的舉措。
  二、政策諮詢網路與多元知識和利益載體
  對於現代公共政策決策而言,有兩個最為重要的前提。一個就是要掌握作為解決公共問題岀發點和歸宿點的真正利益需求格局的資訊;另一個則是要掌握作為解決公共問題手段的有效政策知識的資訊。解決社會公共問題是特區政府的職能和責任。所有的社會公共問題都和公眾的利益聯繫在一起，社會公共問題的產生和惡化歸根結底都是因為各種利益矛盾、衝突而使公共利益受損，民眾產生不滿，甚至滋生出怨恨。但公共利益究竟是什麼？怎樣才能確定公共利益?這是所有政策決策者都需要面對並加以回答的難題。僅僅憑個人的政策偏好,或某些狹隘的自身感受是對付不了這一難題的？需要的是構建政策諮詢網路，通過網路中的不同利益載體的利益訴求、表達、碰撞、博弈、協商，由此產生多種需求的平衡,才是人們能夠接受的、相對的公共利益。保障和維護這種相對的公共利益的政策才是良策。
  同樣，對於澳門特區政府的政策決策來說，另一個最為重要的決策前提就是要儲備並即時提取應對澳門長遠發展、近期治理和化解眼前矛盾所必需的包括戰略的、專業的和日常的政策知識。這些多層次的政策知識固然需要依賴長久的教育發展和持續的人才培養，但是，政策的規劃、制定和貫徹、實施,在大多數情況下是動態的,而且是應急性的。因此,在注重相關政策知識的積累、儲備、轉化的同時，更需要即時性地彙聚鮮活的知識來處理各類突發的、應急性的公共社會問題。這種鮮活的、即時性的政策知識的彙聚和提取，只有依賴政策諮詢網路才能實現。
  大量的先期研究表明，在公共政策運行過程中發揮作用的諮詢網路，總是由被概念化為結點的政策行為實體構成的，它們形成的結構則是政策諮詢網路的骨架。在政策諮詢網路中，這種成為抽象的網路結點的諮詢實體，就是各類政策知識載體和政策利益載體。從政策知識的視角來分析，應當進入政策諮詢網路的政策知識載體有三類。按其層次的高低,可排列為戰略性知識載體、專門性知識載體和日常性知識載體。三個不同層次的政策知識載體在政策諮詢中所能產生和貢獻的政策知識是不同的。雖然不同層次諮詢組織和人員掌握的政策知識在內容和層次上並非界限分明，而且在實際諮詢活動中貢獻的政策知識在內容和層次上也是混雜交融的，但作為一種結構模型分析，我們仍然需要建立政策知識載體的層次結構概念。
  從政策利益的視角來分析，應當進入政策諮詢網路的政策利益載體有四類。按其層次排列為政府利益載體、精英利益載體、中產階層利益載體和平民百姓利益載體。在處於轉型和變動時期的社會中，雖然人們的利益期望和訴求會發生變化，除政府外，精英、中產階層和平民百姓之間在利益追求方面會有交叉、重疊或轉換情況，但是，作為一種理論分析模型，我們仍然需要建立利益載體分層結構的概念。
  很明顯，上述四個層次的政策利益載體在政策諮詢中表達和堅持的利益是不同的。雖然政府由許多部門和人員構成，每個部門和不同的公職人員所期望獲得的利益也不盡相同。但是,作為整體的政府，在政策過程中必然會堅持自身的利益。這些利益未必都是理性的和合理的。有時恰恰是政府的利益需要加以限制。其他三個層次的政策利益載體在政策諮詢中訴求、表達和維護的政策利益,則與他們代表的利益群體的利益要求和期望相聯系:精英利益載體在政策諮詢中會較多地強調政府的各項政策要向高收入人群傾斜，以便保護精英群體的地位;平民百姓利益群體會通過政策諮詢向政策制定者傳達社會底層民眾的利益要求;而中產階層利益群體則希望政府的政策保持連續性，致力於保持社會穩定。
  政府究竟需要何種政策知識載體和政策利益載體在政策諮詢中發揮更多的作用？這需要依據社會發展的戰略選擇來確定。對於一個選擇以高速增長和樹立合理財富觀念作為發展戰略的社會來說，需要優先考慮精英的政策利益，讓一部分人先富起來是必要的。對於一個正在走向富裕而貧富差別又相當大的社會來說，其戰略選擇必然是強調公平施政,適當考慮保護窮人利益則是必要的，需要的也是日常性的政策知識。但對於進入平穩運行的社會來說，一味實行右的保護富人利益的政策,或一味實行「左」的保護窮人利益的政策，都是不可取的。在戰略上需要保護和維持的應當是中產階層的利益，更多的是需要專業性政策知識。
  在構建政策諮詢網路的過程中,首先需要考慮的是要依據上述不同層次的政策知識載體和政策利益載體來設計、培育政策諮詢網路中的結點。由於在現代社會中，知識的掌握、生產和合成有著自身的規律,而利益的追求、表達和協商也有自身的規律,這兩者並不是同一和對應的，因此在設計、培育和安排政策諮詢的結點時，往往會出現各種可能的複雜情況。其具體的組合又會依據不同政治共同體、行政實體所確定的戰略和策略目標而確定。
  從政策制定體制和政策決策的前提條件來審視，回歸前後的澳門政策諮詢網路中的結點發生了很大的變化。回歸前澳葡政府實行的是總督專權型政策制定體制。總督是澳門政治生活和決策活動的中心，主宰和控制著整個澳菊政府的政策制定過程。總督之下的七個司實際是七個「小政府」，在政策的制定和執行過程中「各自為政」。雖然也成立了少數幾個政策諮詢組織，但主要是基於「行政吸納政治」的考慮，並未真正起到聯繫政府與民眾的橋梁作用。因此，澳葡政府治下的政策決策，從根本上說，因缺乏以知識彙聚和利益平衡為內容政策諮詢這一重要的前提條件，鮮有良策產出。
  回歸10多年來，奉行「一國兩制」，堅守「澳人治澳」的特區政府，在堅持「固本培元」和「循序漸進」的改革理念下，透過持續的體制改革和機制創新,特別注重強化政策過程中的民主化，有意識地設立和扶持政策諮詢組織，逐步祛除澳葡政府決策體制中的諸多弊病與缺陷，初步構建了富有澳門特色的政策制定體制和政策諮詢網路。
  回歸以後源先在澳葡政府時期存在的諮詢會由特區政府的行政會取代。這是協助行政長官決策的機構。行政長官在作重要政策決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會之前,須徵詢行政會的意見。行政會由行政長官主持。其委員則由行政長官從政府官員、立法會議員和社會人士中選任。人數一般為7人至11人。在行政長官認為必要時,還可邀請有關人士列席行政會會議。
  按照《澳門基本法》第66條規定:「澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。」回歸後，特區政府保留了回歸之前已經設立的10多個政府諮詢機構。為了更好地為政府的重大決策提供專業知識、利益平衡和行動措施方面的諮詢，特區政府於2005年3月組建了「綜合生活素質研究中心」，作為政府的決策智囊機構。隨後於2006年又成立可持續發展策略研究中心，取代原「綜合生活素質研究中心」。在第三屆政府的主持下,建立了局級建制的政策研究室和下屬的廳級建制的政策研究小組來取代原先級別不明確的「可持續發展研究中心」。從而形成了行政會與政策研究機構組成的中央雙層政策諮詢結構。與此同時，在各司和各政府自治部門中也設立了相應的政策諮詢機構。
  為了將一進步強化社團和民眾的政策諮詢和參與，在2000年市政機構撤銷後，民政總署首先開設了兩處「市民接待諮詢中心」及諮詢委員會。其後又相繼成立了各個專業領域的諮詢委員會。從2008年開始，特區政府還專門設立了3個分區的社區服務諮詢委員會。經過上述努力，澳門特區已經設立了30多個政策諮詢機構，初步形成了由各級諮詢組織構成的五層政策諮詢架構體系:第一層次或最高層次的政策諮詢機構是行政會;第二層次是直屬行政長官的諮詢機構，由行政長官擔任主席,接受行政長官監督;第三層次的政策諮詢機構隸屬於各司級政府部門，並由相應行政範疇內的司長擔任主席;第四層次是政府自治部門中連同行政委員會一起運作的政策諮詢機構;第五層次是設立市民服務中心與分區社區服務諮詢委員會。但是從澳門公共治理的戰略選擇、諮詢的有效性來衡量，政策諮詢網路結點的設計和培育仍有一些需要改進的地方。
  首先，政策諮詢層次架構力求扁平化。特區政府雖然致力於在不同層面上設立和培育政策諮詢機構，但就目前已經形成的政策諮詢五層架構體系來分析，明顯暴露出過於強調政策諮詢層面和官僚層級相對應的痕跡。現代公共治理強調治理組織結構的扁平化，關注減少因政策資訊傳輸的環節過多而造成的資訊扭曲、失真。從特區政府公共決策的實際出發,建立三層政策諮詢架構就足夠了。第一是中央層面的政策諮詢，重點在於彙聚制定有關整體性、系統性、戰略性政策的知識和顯示重大利益的差異及其協商合作的可能性與途徑的資訊;第二是部門層面政策諮詢，重點在於彙聚制定帶有領域性、技術性、行業性的政策所需知識和顯示行業利益的差異及其協商平衡可能性與途徑的資訊;第三是民間層面的政策諮詢，其重點在於獲取制定和調整民生社會建設方面政策的個體利益差異及其協商平衡途徑的資訊。目前特別需要關注的是兩頭：一頭是中央層面的或高屢次的政策諮詢,主要是提高諮詢級別,提升諮詢品質;另一頭是要擴大民間層面的，特別是直接面對普通民眾的政策諮詢。
  其次，政策諮詢人員力求專業精幹。從數量和形式上看，澳門特區的政策諮詢可以說是熱熱鬧鬧。但是,從政策諮詢的重點和實效來審視,提升政策諮詢機構的專門化和政策研究諮詢人員政策知識的水準是當務之急。澳門本身的地理空間並不大,行業佈局缺乏多元化，在保留政策諮詢廣泛性的前提下,政府應按澳門政治、經濟、文化、社會等幾大領域,增加具備一定個人素質、擁有一定的公眾和界別認可度尤其是年輕有為的新成員進入政策諮詢行列。同時，注意吸納少數或新興社會階層的代表，讓不同的階層以及同一階層的不同領域的人士,在組織內都有自己的聲音。也可參照香港做法，設立《中央名冊資料庫》，將社會上有才能之士、各行各業各個階層的精英都名列其中並定期更新名冊。制定專門部門如由社會文化司社會工作局去辦理此事並統籌所有有關諮詢委員會的事宜。又如，在一些諮詢組織適當地增設委員或顧問，邀請非澳門人士為澳門發展出謀劃策，提供專業意見。再如,通過正式管道，委任社會人士到一些半官方機構參與公共事務,輔助政府決策,實現利益整合，以此促進政治共識、社會和諧,維持社會穩定。
  再次，政策諮詢機構活動力求規範化。作為民主治理元素的政策諮詢，其本質是在公共決策中完分尊重民眾的權利、意願和自由，因此，政策諮詢不應該人為地設置種種障礙。但是，要保障政策諮詢的公正性與有效性,規定一些起碼的原則、程式是必要的。首先要規定政策諮詢的基本原則，比如確保平等的參與環境、完善諮詢的推行規劃、加強適時的回饋說明，等等。其次要規範相對明確的政策諮詢期限。應改變目前諮詢期限長短不限、同一時期多個諮詢同時進行的缺陷，訂立統一規範化的制度。比如，五大法典的諮詢期可為=年，重大民生政策諮詢期為半年，普通政策諮詢期為三個月，等等。第三是制定政策諮詢程式。
  三、整體政府治理與政策諮詢網路的機制
  一個好的政策諮詢網路，既需要好的組織結構，更需要好的運行機制。好的組織結構只是提供政策諮詢可能的知識載體和利益載體，如果不能將他們有機集合起來，促使他們互聯、互動，表達民情、民智、民願，就難以提供政策決策所需要的政策知識彙聚和政策利益平衡。弄得不好，政策諮詢網路就會成為徒有其表的門面和擺設。
  從澳門政策諮詢的現狀和未來考慮，除上述需要在政策諮詢網路的組織結構體制上做一些調整外，更需要設計和構建讓眾多政策諮詢主體真正發揮作用的機制。雖然人們經常將體制機制放在一起思考,但機制仍有別於結構體制的地方。政策諮詢網路的結構體制更多地著眼於諮詢主體的類別劃分、層次安排。政策諮詢網路的運行機制則更多地著眼於各類別、各層次諮詢主體間的聯繫和功能的發揮。一項政策諮詢機制設計的構建主要和三個因素有關:一是諮詢的目標，二是諮詢的對象,三是咨詢的方式。三者有機結合起來，現實的政策諮詢就會發動、運轉起來,並收到效果。
  在10年過渡時期，澳門特區政府分領域地進行了一些有成效的改革探索。但是，回歸後的澳門社會需要消除歷史遺留下來的問題，需要消除世界經濟、政治動盪引發的問題,需要化解新的條件下產生的新問題。因此,對於進入後過渡時期的澳門特區政府來說,服務於政策諮詢的主要任務,是從不同層次、不同主體獲取有關強化整體治理、培育中產階層、加強民生社會建設的政策知識和政策利益的資訊。與此相適應，要構建三方面諮詢機制。
  首先要構建的是頂層設計的諮詢機制。頂層設計是與整體政府觀念相適應的。強調制度化、經常化與有效的「跨界」、「跨域」合作以增進公共價值的整體性政府理念，已經成為當代發達國家和地區公共管理的新理念。特區政府在過往的治理過程中，也曾出現過社會熱議的非法旅館、黑工査處、「中央儲蓄金名單」等跨部門事務管理中的漏洞，這些都暴露出政府部門間缺乏有效的制度性協調與溝通合作問題。因此，必須祛除澳葡政府時代遺留的「各自為政」的行政文化，樹立整體性政府理念,強化政府部門間的目標合作共識與合作行政的責任，促進各司之間、各局之間的合作,建立部門間的協調機制，提高對民政民生問題的高效回應，增強特區政府的整體應變能力。
  要強化整體政府觀念,形成協同、統一和持續的優善治理，就需要組織好有關「頂層設計」的政策諮詢。頂層政策設計是源於系統科學的一個概念,指用系統、全面的視角，審視系統建設中涉及的各個方面、各個層次和要素之間的關係，實現統籌、協調發展的目的。「頂層設計」一是指設計機構的最高層，從整體政府出發進行的、自上而下的系統化設計。既要處理好政府、各利益團體與人民群眾的關系，又要解決好政府與市場、區內與區外的關係問題。強調這一切工作都是由政府最高層開始的系統工程，而非「頭疼醫頭，腳疼醫腳」的零敲碎打。「頂層設計」二是指政策決策的對象是尋找一切工作的總體性、根本性、長期性依據,是從最高層次進行的全面設計,立足長遠的改革思路。強調的是最關鍵、最根本、最基礎、最重要的制度性變革,是其他改革工作的指導和前提。
  頂層設計的政策諮詢目標，是要對關係到澳門長遠的、戰略的、可持續發展的體制和制度，關係到國家利益、特區整體和全局利益的重大舉措，有關保安範疇、廉政機關等保密性較高的範疇的自行立法程式和事宜，有關専港澳區域合作、澳門橫琴合作、澳門產業多元化發展戰略等等方面進行相關政策知識的彙聚和政策利益格局的透視。頂層設計的政策諮詢對象，主要是行政會成員、政府中央政策研究人員、規模較大且有影響力的社團代表，政治、經濟、文化、科技等不同領域的精英人物。頂層設計的政策諮詢適宜採取懇談會、高層論壇、重點課題研究的途徑和方式。
  其次要構建知識聯結的諮詢機制。這一機制既和整體政府理念有關，也和現代公共管理和公共政策中的知識管理有關。整體政府理念要求現代公共治理者充分認識到，現代政府面對的不是單個的政策問題，而是政策問題系統;需要治理的也不是孤立的領域和事件,而是相互糾纏、交叉在一起的事件系統;需要的不僅是某個方面的知識，而是多領域、多方面知識的集合。因此，現代政策諮詢需要從整體政府和系統治理的角度來彙聚和創造出多元的、相互關聯的政策知識體系。
  另外，構建政策知識聯結機制還對應於現代公共政策過程的知識性特徵。現代公共政策過程不僅是運用政策工具解決問題的過程,更重要的是政策過程本身就是運用知識、提煉知識、形成新知識的過程。因此，現代政策諮詢固然需要掌握民情，聽取民意，但更重要的是從社會彙集更多的政策知識，用社會力量來創新更多的政策知識。
  知識聯結的政策諮詢，其目標是為政府規劃和制定全局性、總體性的，能夠引領澳門政治、經濟、文化、科技可持續發展的重大政策提供專業知識方面的資訊。注重知識聯結的政策諮詢的對象主要是政府職能部門的首長,帶有專業性、技術性特徵、具有行業性質的社團代表，大專院校、研究院所的學者,等等。重點在於彙聚政策知識並將它們聯結起來的政策諮詢，可釆用學術研討會、專題研究報告、頭腦風暴等方式和途徑。
  第三要構建利益耦合的諮詢機制。所有的公共政策活動，最終都會涉及社會價值的分配。政策咨詢的一個重要作用就在於通過事先的民主參與，讓不同的政策利益相關者能夠充分進行利益表達，決策者在此基礎上進行利益綜合。澳門是一個具有社團政治特徵的社會，人們通過參加社團來分享和保護自己應得的利益。但是，整體政府的系統治理要求人們在政策諮詢中不是簡單地表達自己需要堅持的利益，而是要通過諮詢活動，瞭解不同利益，促進不同的利益實現耦合,讓政策決策者不僅知道存在多種不同的政策利益期望，還要讓他們知曉:不同主體的不同利益在多數情況下是能夠通過相互協商、互相謙讓而存異求同的。這也是在澳門擴大、完善政府的諮詢機制，催生和發展共識型、互助型的民主，避免政府和社會雙方在民主進程中產生尖銳的對立,確保在和諧的政治環境下，政治民主化以最少的代價得以順利完成的重要機制。
  利益耦合的政策諮詢，其目標是為政府制定直接的、短期的,涉及諸如住房、就業、醫療、教育、中央儲備金、道路交通法典等有關民生社會建設的政策提供不同的利益訴求、利益衝突、利益協商、利益聯結、利益平衡的資訊。注重利益耦合諮詢的對象是以街坊會一類的社團代表、社區代表、普通老百姓為主的社會底層民眾。利益耦合的政策諮詢適宜釆用直接交流的方式，如回應公民參政的現實需求，引入面對面、官民直接互動的開放式諮詢方法。建議各級、各部門官員更多深入坊間，參加社區座談會、民政總署公開例會、電臺廣場,傾聽市民的開放式諮詢。
  （原文刊於2012年）