李飛
  在熱烈慶祝澳門特別行政區成立25周年之際，澳門基本法推廣協會邀請我和我的同事到澳門來，利用今天這個機會，與在座的各位圍繞憲法和基本法這個主題進行座談交流，我感到很榮幸、很高興。
  2014年11月，全國人大常委會作出決定，把每年12月4日確定為國家憲法日，今天正好是第11個國家憲法日。在這個重要的日子，我作為全國人民代表大會第一任憲法和法律委員會的主任委員，在這裏同大家一起學習和討論憲法問題，感到很有意義。
  下麵我想就維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序為題，從兩個方面講幾點認識和需要把握的重要原則。
  第一個方面，我國憲法的產生及其地位。
  在這部分當中，主要講三點。第一點，新中國憲法的誕生，標誌著中華民族實現獨立自主的偉大歷史跨越。第二點，新中國憲法保障了中華民族復興偉業的不斷前進。第三點，國家憲法為創制特別行政區制度，提供了根本法律依據和法律保障。
  一、我國憲法的誕生，標誌著中華民族實現獨立自主的偉大歷史跨越。
  要做到正確地認識和理解憲法，並自覺地擁護和執行憲法，就必須從歷史的維度上，真正弄懂新中國憲法產生的艱辛過程；只有弄清憲法產生的歷史，才能真正懂得它的崇高地位。在當今世界上近200個國家中，幾乎都頒佈了本國的憲法。憲法作為一個主權國家最高政治原則的法律規範，並由其統領國家法治的治理模式，在人類發展史上只有300多年的歷史。這是近代資產階級為爭取對封建專制體制的勝利，在資產階級民主革命成功之後，通過制定憲法而確認和鞏固其共和體制。中國是世界上歷史最悠久的國家之一，在古代的文獻中，早就出現過「憲法」這個詞。但中國近代意義上的憲法，是伴隨著前所未有的巨大社會變革而出現的。1840年鴉片戰爭以後，中國逐步淪為半殖民地半封建社會。西方列強野蠻入侵，封建統治腐敗無能，國家戰亂不已，人民饑寒交迫，中國人民和中華民族遭受了世所罕見的深重災難。1894年中日甲午戰爭和1895年簽訂的喪權辱國的馬關條約，徹底喚醒了中國民眾，當時在北京參加會考的1000多名舉子，「公車上書」皇帝，請求「變法」。他們把仿效西方國家「開國會，行立憲」作為救國之道，看作是醫治中國弊政與貧弱的最好藥方。對此，毛澤東同志在《論人民民主專政》一文中指出，「要救國，只有維新，要維新，只有學外國。那時的外國，只有西方的資本主義國家是先進的，他們成功地建設了資產階級的現代國家。日本向西方學習有成效，中國也想向日本人學」。但是，清末的維新派期望在中國以「設議院、定憲法」為核心，推行君主立憲制度，最終都被清王朝鎮壓下去了。以偉大的民主革命先驅者孫中山先生為代表的資產階級革命派，堅持以暴力革命方式推翻封建帝制。雖然他們比起維新改良派來說是進步的，但是同樣跳不出西方國家的模式，新興的資產階級根本不可能實施他們的治國綱領。辛亥革命後，各種政治勢力以各種黨派名義提出過很多治國主張，先後出現過十三件憲法。這個歷史時期，各種政治勢力都企圖用所謂的「憲法」欺世盜名地標榜他們執政的合法性，但是，都不可能建立起真正的資產階級共和國，不可能完成中國的資產階級民主革命任務。對此，習近平總書記精闢地指出，「那個時代，為了挽救民族危亡，實現民族振興，中國人民和無數仁人志士孜孜不倦地尋找著適合國情的政治制度模式。中國嘗試過君主立憲制、帝制復辟、議會制、多黨制、總統制等各種形式。各種政治勢力及其代表人物紛紛登場，都沒能找到正確答案，中國依然是山河破碎，積貧積弱，列強依然在中國橫行霸道，攫取利益，中國人民依然生活在苦難和屈辱之中」。在中國人民頑強前行的偉大鬥爭中，中國共產黨誕生了，中國共產黨以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任，對中國社會進行根本變革。經過艱苦卓絕的革命鬥爭，中國共產黨帶領各族
  人民終於徹底推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義三座大山，建立了人民當家作主的新中國。這一偉大歷史事件從根本上改變了近代以來中國內憂外患、任人宰割的悲慘命運。中國近代以來屢試屢敗的制憲事實證明，在中國照抄照搬西方國家的憲法模式、走西方資本主義憲政道路，根本行不通。歷史得出的唯一結論是，只有社會主義才能救中國，才能創制人民當家作主的新憲法。
  1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全國委員會舉行會議，通過了具有「臨時憲法」性質的共同綱領。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議莊嚴地通過了新中國的第一部憲法，確認了近代一百多年來中國人民反對內外敵人，爭取民族獨立和人民自由幸福的奮鬥成果，規定了國家的根本制度和國家生活中的重要準則，明確了國家的根本目標、根本任務以及確保實現這些目標任務的各項制度和政策，從而為中國人民掌握國家權力，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義國家，提供了根本保障。歷史的實踐證明，新中國的建立和社會主義憲法的誕生，是中國近代以來最偉大的歷史變革，沒有中國共產黨領導中國人民艱苦卓絕的鬥爭，就沒有新中國的建立，就不會產生一部反映社會偉大變革成果的憲法。新憲法的誕生，標誌著中華民族實現獨立自主的偉大歷史性跨越，標誌著中華民族走上了建設社會主義強國，實現中華民族偉大復興的光明大道。
  二、新中國憲法保障了中華民族復興偉業的不斷前進。
  毛澤東同志親自領導起草新中國第一部憲法，1954年6月，他在關於中華人民共和國憲法草案的講話中明確指出，「一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法」，他還說，「用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的、明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性」。這段話把憲法的性質和地位講的清清楚楚。憲法在我們國家置於根本大法的地位，其特徵包括：一是從內容上講，憲法規定了我們國家的根本制度，即規定了我國人民民主專政的社會主義國體和人民代表大會制度的政體，規定了國家的根本目標和任務，規定了公民的基本權利和義務，規定了國家的經濟、政治、教育、文化、衛生、民族、國防等方面的基本制度，還規定了特別行政區制度，將國家生活中最根本最重要的問題確定下來。二是憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規都不得與憲法相抵觸，不能違背憲法規定、憲法原則和憲法精神。三是全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則。
  憲法最關鍵是解決新中國的國體和政體問題，毛澤東同志用最簡潔的語言，指出新中國憲法與西方國家憲法的最本質的區別在於，我國憲法，一是民主的，二是社會主義的。講我國憲法是民主的，是因為憲法規定新中國的國體是人民當家作主的國家，國家的一切權力屬於人民。講我國憲法是社會主義的，是因為憲法規定新中國的性質是人民民主專政的社會主義國家，社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。憲法頒佈70年來，特別是1982年憲法頒佈40多年來，在中國共產黨的領導下，我國憲法全面體現了中國共產黨在社會主義新歷史時期的基本路線，集中反映了黨的主張和全國各族人民的共同意志，明確了國家發展道路和奮鬥目標，適應了我國經濟、政治、文化、社會建設以及各項事業發展的要求，為開闢中國特色社會主義道路，實現中華民族偉大復興，提供了根本的憲法遵循和憲法保障。
  以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法實施和監督工作，把憲法擺在全面依法治國十分突出的位置，採取一系列有力措施，加強憲法宣傳教育，推動憲法貫徹實施，形成了一系列關於憲法的新理念新思想新戰略，引領新時代依憲治國的新實踐，開創了新時代依憲治國的新局面。我國憲法隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷發展，在總體保持憲法的連續性、穩定性、權威性的基礎上，又不斷加以完善。1982年以來，全國人民代表大會對現行憲法相繼做了5次修改，形成了52項修正案，使國家憲法與時俱進，更加全面。
  中國社會主義現代化建設的實踐充分證明，我國憲法有力堅持了中國共產黨的領導，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和現代化建設，有力推動了社會主義法治國家建設進程，有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，是符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法。我們要牢牢把握三個最重要的憲法原則：第一，堅持中國共產黨對國家的全面領導。第二，堅持人民民主專政的社會主義國體。
  第三，堅持人民代表大會制度的政體。憲法關於經濟制度、政治制度和各項社會制度的規定、關於公民權利與義務的規定、關於民族自治地方的規定、關於特別行政區的規定等等，都是服從於上述三大憲法原則，這是國家憲制秩序的核心和基礎。
  三、國家憲法為創制特別行政區制度，提供了根本的法律依據和法律保障。
  黨的十一屆三中全會確立了新歷史時期黨的基本路線。據此，鄧小平同志提出了我們黨和國家的三大歷史任務：一是以經濟建設為中心，實現國家的現代化。二是實現祖國的完全統一。三是反對霸權主義，維護世界和平。從國情的實際出發，為收回香港澳門，實現臺灣的和平統一，鄧小平同志創造性地提出了在國家主權和領土完整的大前提下，在港澳和臺灣實行「一國兩制」方針政策。全國人民代表大會在1982年通過新憲法時，在第三十一條作出特別規定，即「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」。同時在憲法第六十二條關於全國人民代表大會職權條款中，專門規定「決定特別行政區的設立及其制度」。根據憲法關於設立特別行政區，由全國人民代表大會以法律規定特別行政區制度的規定，全國人民代表大會分別於1990年4月、1993年3月制定了香港特別行政區基本法、澳門特別行政區基本法，對港澳兩個特別行政區的設立及其實行的各項基本制度作出了全面規定，以保障國家對港澳基本方針政策的實施，形成了兩個特別行政區的憲制性法律。憲法為特別行政區提供了根本的法律基礎和原則指引，基本法是憲法在特別行政區的具體化，是特別行政區內部法律體系的核心和基礎，為特別行政區的長期繁榮穩定提供了堅實的法律保障。
  從兩個特別行政區設立以來的實踐，特別是從澳門特別行政區設立25年的成功實踐來看，「一國兩制」方針政策通過全國人民代表大會的立法而法律化、制度化，在國家的憲制秩序之中，具有法治上的重要地位和重要意義。總的來說，第一，憲法在國家中具有最高法律地位，為特別行政區的設立提供了根本法上的依據。在國家整體實行社會主義制度和各項政策的憲法制度下，允許港澳建立特區，不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式50年不變；特別行政區直轄於中央人民政府，中央對特別行政區具有全面的管治權。第二，全國人民代表大會授權特別行政區依照基本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。特區的這些基本管理權限是在維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展的前提和總目標下，適應澳門的歷史和現實情況而建立的管理制度，基本法將這些職權及其執行法律化、體系化。同時，為了保證中央對特別行政區的管治權，對於中央直接管理的事權，且需要全國統一實施的外交、國防以及不屬於特區自治範圍內的法律，經過列入基本法附件三，即由全國人大常委會作出相應決定，在特區立法或公佈實施。對此，特區也必須遵守和執行。第三，在全國人大制定基本法的授權下，特區立法會可以制定屬於高度自治範圍內的法律，這些立法要向全國人大常委會進行備案，符合基本法而保留下來的澳門原有法律和特區立法會制定的法律，構成特別行政區管理的具體法律規範，在澳門特區內實施。這樣一個從中央到特區一整套等級明確的法律規範，確定了特別行政區的憲制秩序。正確地嚴格遵守和實施這一套法律規範，就為特區的長期繁榮穩定提供了可靠的法律保障。如果相反，否定國家憲法的地位，否定中央對特區的全面管治權，以所謂特區的「特」對抗國家憲法的效力，擺脫中央的管治，特區的管理就會走彎路，就會出現社會的動亂和不穩定。一旦出現這樣的情況，中央不可能坐視不管，必定依據憲法權力，通過最高國家權力機關的釋法、修法或者立法，補強和細化特區的憲制秩序，對特區發生的偏差予以糾正，保證特區的管理不偏離國家設立特別行政區的初衷和全國人民的意願。
  第二個方面，需要把握的幾個重要原則。
  回顧國家憲法的產生過程，弄清國家憲法的崇高地位，搞明白特別行政區憲制秩序的實質及體系，從中使我們認識到需要把握的幾個重要原則。我概括為：第一，堅持中國共產黨的領導；第二，維護國家的根本政治制度；第三，堅定地維護國家主權；第四，堅定落實「愛國者治澳」的原則；第五，堅持不懈地開展憲法基本法的宣傳推廣工作；第六，自覺融入國家發展大局。這些重要原則是憲法和基本法所規定和要求的，符合憲法原則和憲法精神。
  一、堅持中國共產黨的領導。
  中國人民在中國共產黨的領導下取得新民主主義革命的勝利，又經過70多年的奮鬥，成功地建設了一個強大的社會主義國家，特別是黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，國家實現了歷史性變革，取得了歷史性成就。總結中國近代以來的發展歷史，憲法序言當中明確的記述了中國共產黨的領導地位，明確了各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。2018年3月第5次修改憲法，在憲法關於國家性質的條款中規定：「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」。我們遵守和執行憲法，首先就是要堅持中國共產黨的領導，這是全國各族人民的共同意志，是國家興旺發達的最廣泛、最根本的政治基礎。
  二、維護國家的根本政治制度。
  這就是要擁護作為最高國家權力機關的全國人民代表大會及其常委會制定的法律和作出的決定。按照憲法，人民行使國家權力採取人民代表大會的形式，憲法對最高國家權力機關以及地方各級權力機關的地位、職權等作出完整的規定。作為最高國家權力機關的全國人民代表大會及其常務委員會，代表全國人民行使立法權、監督權、任免權、重大事項決定權等。最高國家權力機關制定憲法、解釋憲法，制定法律和作出具有法律性質的決定，體現了黨和人民的共同意志。特別是制定的特別行政區基本法，解決了港澳回歸後如何保持它們的特色和作用的重大問題。同時，最高國家權力機關通過對特區發展中遇到的基本法問題，對基本法作出解釋，作出相應的決定，保證了「一國兩制」實踐不變形、不走樣，保證「一國兩制」方針的落實，堅定不移，不會變，不動搖。因此，敬畏最高國家權力機關，擁護最高國家權力機關制定的法律和作出的決定，是維護特別行政區憲制秩序的關鍵之一。
  三、堅定地維護國家主權。
  全國人民代表大會決定設立特別行政區，授權特區行使高度自治權，其根本宗旨是維護國家主權、安全和發展利益，保持特別行政區長期繁榮穩定。憲法在國家整體實行社會主義的前提下，允許特別行政區實行資本主義制度，但絕不允許這個局部脫離國家整體。因此，基本法第一條開宗明義地規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分。關於中央與特別行政區的關係第十二條進一步明確，澳門行特別行政區是中華人民共和國一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這些都體現了憲法關於我國是單一制的國家結構和統一的多民族國家的重大原則，體現了憲法第五十四條「中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為」這樣的重大原則。因此，特別行政區的一切活動都必須自覺地堅定地維護國家主權。澳門特別行政區成立以來，澳門廣大居民秉承了愛國愛澳、維護國家主權和統一的光榮傳統，在全體居民特別是青少年當中，持續深入地進行愛國主義和國家意識教育，使「愛祖國、愛澳門」的國家認同感一代一代相傳。維護國家主權，不僅中央有責任，特別行政區有責任，全國人民都有責任。
  四、堅定落實「愛國者治澳」的原則。
  黨的十九大報告明確提出，我們堅持以愛國者為主體的「港人治港」「澳人治澳」，發展壯大愛港愛澳力量，增強香港澳門同胞的國家意識和愛國精神。憲法在第二章公民的基本權利和義務的第三十三條明確規定，「任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。」特別行政區居民，特別是居民中的中國籍公民，作為國家和特別行政區的主人，在行使憲法和基本法賦予的權利的同時，必須遵守憲法、基本法和各項法律，確保中央管治權和特區高度自治權的落實。而要做到憲法和基本法各項規定的落實，確保「一國兩制」得到全面準確貫徹執行，就必須確保「愛國愛澳」力量在特別行政區的政治優勢和主導地位，這不僅是國家整體利益的要求，是中央的要求，也是特區廣大居民的要求。守護好管治權，就是守護好特區的和諧穩定，守護好特區廣大居民的切身福祉。
  五、堅持不懈地開展憲法基本法的宣傳推廣工作。
  「一國兩制」在澳門特別行政區作為一場偉大的社會政治實踐，取得了舉世矚目的成功，其中一個重要的因素和條件是澳門特區具有牢固的社會政治基礎。澳門回歸以來，在三位行政長官和特區政府的帶領下，始終高舉愛國主義偉大旗幟，高度重視憲法和基本法宣傳推廣，高度重視在全社會牢固樹立國家民族觀念，法務局、行政公職局、教青局、學校、澳門基本法推廣協會等各方扎實工作，形成政府主導、官民結合，「既多元一體又協調統一的憲法和基本法宣傳教育機制」，在澳門社會普遍樹立起正確的憲法和基本法觀念，廣大澳門市民高度尊重和自覺維護憲法和基本法，憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序堅實穩固。
  在政府層面，法務局、行政公職局以及教青局等部門分工協作，抓住青少年「重點群體」和公職人員「關鍵少數」，將憲法和基本法列為中小學品德與公民課、高校必修課重要內容，在公職人員招錄、考核及培訓中設置憲法和基本法科目，開展憲法和基本法演講比賽、校園基本法推廣知識競賽、普法義工團等多種活動，設立澳門基本法紀念館、國家憲法與澳門基本法專題網站，推動澳門居民「齊學法、共普法」。
  在社會層面，以澳門基本法推廣協會、澳門法律工作者聯合會為代表的愛國愛澳社團積極作為，形成基本法青年推廣大使、青年法律工作者進校園等品牌專案。2015年成立「澳門基本法青年推廣大使協會」，使宣傳推廣工作薪火相傳、後繼有人。
  在高等院校層面，澳門大學成立「憲法基本法研究中心」，實施憲法與基本法系統化教學方案，開展憲法和基本法優苗教員課程，協助特別行政區政府對品德與公民課教師開展憲法和基本法培訓。澳門大學、澳門科技大學以及澳門理工大學做好法律學生培養及理論研究。
  總之，澳門特別行政區要繼續堅持不懈地、深入持久地開展憲法和基本法的宣傳推廣，進一步增強廣大居民對憲法和基本法的理解和把握，不斷完善特別行政區的司法制度和法律體系，推進和健全依法行政和公正執法的制度和機制。
  六、自覺融入國家發展大局。
  澳門回歸祖國25年來，「一國兩制」方針在澳門得到全面準確貫徹落實，經濟實現跨越式發展，民生福祉不斷增進，各項事業全面進步，開創了澳門歷史上最好的發展局面，中央全力支持澳門發揮自身獨特優勢，融入和服務國家發展大局。發展是特別行政區的立身之本，是特區保持穩定和諧的重要前提。黨的二十大報告明確了推動港澳經濟發展的重要部署，強調「鞏固提升香港、澳門在國際金融、貿易、航運航空、創新科技、文化旅遊等領域的地位」，黨的二十屆三中全會進一步強調要發揮「一國兩制」制度優勢，健全特別行政區在國家對外開放中更好發揮作用機制。習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動粵港澳大灣區建設，為特別行政區發展提供了難得機遇、廣闊空間和強勁動能。特別行政區要繼續以「特區之所長」對接「國家之所需」，加強對特區經濟社會發展的戰略謀劃，要以時不我待的精神狀態，大力加強人才隊伍建設，特別加強宏觀經濟和經濟管理人才的培養和使用，擴大在實體經濟領域的合作，確定階段性目標和總體任務目標，把與內地各領域合作落實落細。積極參與粵港澳大灣區、橫琴粵澳深度合作區建設，促進特區經濟適度多元發展，使特區更好融入國家發展大局。在此，我不禁回想起港澳回歸時特區廣大居民從內心迸發的那句話：特區好，國家好；國家好，特區更好。讓我們在憲法和基本法的守護下共同努力，把特別行政區建設好，把國家建設好，為「一國兩制」在澳門的成功實踐作出新的貢獻。