子悠

早些時候，民政總署在望德聖母灣建設生態池的事件在社會上引起坊間強烈反彈，環保團體擔心將會對龍環葡韻景觀以及濕地生態環境造成不可挽回的影響；近兩日，路環疊石塘山腳“私家地”圍板，又讓社會憂心路環再現百米超高樓，澳門僅有山體再遭破壞，連日來不少議員、保育團體紛紛反對，引發又一輪保護山體潮。再回溯到更早前，當局先後批出大潭山、偉龍馬路等地段興建數十層的屏障式高樓，已對山體和自然景觀造成不可逆轉的破壞，引起公質疑。正如有議員說言：山體、水體、濕地及綠帶為全澳居民共同擁有，應優先保護。以便確保提升居民的居住環境和生活素質。其實，該些問題和紛爭的出現，城規法、文遺法、土地法等仍未出臺和修訂，是事件出現原因之一。同樣，環評制度的欠缺也是重要原因之一，否則一些無謂的紛爭也不會出現；破壞本澳環境的行為也可以避免。

環評是環境影響評價的簡稱，是指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。通俗說就是分析項目建成投產後可能對環境產生的影響，並提出污染防止對策和措施。而環評制度則是要以法定的形式確定環境影響評估工作實施，進而規範在專案建設之中的行為和準則，杜絕或減輕項目對環境造成不良影響。可以說在環保理念漸漸為全社會所接受和推崇的當下，建立環評制度已經成為不可或缺的工作。

特區政府2010年施政報告中就曾指出：隨著區域協調對環境需求的增加，居民對人居環境和生活素質的要求日漸提高，對世遺歷史城區環境保護日趨重視，在本澳各重大基礎設施的落實興建、新城填海區的工程也將啟動的情況下，開展訂定環境影響評估制度工作，以推動本澳長遠的可持續發展、加強保護環境及建設宜居城市，是十分有必要的。為落實此一施政方針，回應社會對環境保護等社會發展問題的訴求，推動本澳環境影響評估制度的建立，環境保護局2011年推出《構建環境影響評估制度的探索文本》進行公開意見徵集，以吸納社會各界意見，為構建務實而適合本澳的環評制度奠定基礎。並於去年編製了“《構建環境影響評估制度的探索文本》意見徵集彙編”。但由於至今環境評估法律還未出臺，亦沒有清晰指引釐訂哪類型工程需要做環境評估，業界曾表示，目前業內出現根本不清楚哪些工程需要做環評的混亂情況。針對有關情況，運輸工務司司長劉仕堯曾表示，政府計劃今年內會先推出指引，例如界定規模和影響較小的工程無需做環評，至於牽涉到重大環境影響的工程則需要透過立法強制環評等等，讓業界有例可循，知悉需要強制做環評的工程類型，避免爭議。而環保局也公開承諾將有序推動《澳門環境保護規劃》各類內容，全面建立環評制度前，明年將推出須進行環評的工程項目類別清單。並持續推動更廣泛的環評培訓、交流及宣傳活動，讓社會進一步正確認識環評制度。局方亦會持續與社會各界互動交流，聽取及收集意見，讓將來推出的環評制度能更符合本澳的實際情況。長遠而言，環保局將有序展開及深化研究澳門實施環評制度工作，不斷推進如制訂環評程式、配套技術導則及指引等相關工作，並會保持與各政府部門及業界交流。

但遺憾的是，從政府的表態來看，要真正建立起適合本澳的環評制度所需的工作和步驟還有很多，甚至一些密切相關的法律，如土地法、城規法等仍在修訂和訂立過程中。要有一個明確的時間表恐怕很難，即使當局所言的三到五年時間也只是一個構想而已。在這個空白期中如何處理眾多於環境有影響的工程，回應社會的環保訴求，避免無謂的紛爭浪費社會資源值得關注。

對本澳環評制度的幾點建議

回顧當局所推出的環評探索文本，當中提出“如何制訂本澳環評項目的分類管理方案”、“如何界定環評報告內容”、“如何安排環評制度的行政程式”、“如何設定環評制度整個流程的操作時間”、“如何進行環評報告的評審”、“公如何參與環評制度”六大重點討論議題。這既是整個“探索文本”的核心所在，也集中體現了環評制度所需要解決的幾乎所有矛盾。對此，筆者曾提出如下建議：

第一，環評項目分類管理主要是為解決那些專案需要進行環評。基於本澳環境容量較小，造成對環境的影響後難以逆轉和恢復，以及環境影響的複雜關聯性，筆者認為需要進行環境影響評估的專案要“寧濫勿缺”，對於環評的豁免則應慎之又慎。絕對不能簡單以項目類型、規模等進行區分。就算是為減低成本、提升效率而制定出分類管理清單，也要有專門的委員會等機構即時進行檢討和修訂。而對所有的公共工程則必須要全部執行環境影響評估，以此樹立起政府重視環境保護的形象，使環保在澳門更加深入人心。

第二，環評報告內容的訂定上，不能由一個部門或者機構確定是必須的，因為這樣難保內容的全面和科學。而是應以廣泛性和專業性為原則，可以考慮透過技術等配套支援建立專門的委員會，由具較廣泛代表性的委員會負責進行更廣範圍的公眾諮詢後在確定環評報告需要包含的內容，這樣一方面確保了報告的專業性、科學性，又能在更大範圍內體現出市民所關心的問題，全方位的反映出專案可能帶來的環境影響。

第三，環評的行政程式和流程操作時間上。筆者認為，環評要成為獨立系統當屬毫無疑問，有關專案在未完成環評前絕對不能進行工程審批，不可容忍出現所謂的“特事特辦”，否則環評所能起到的預防環境影響問題出現的作用將化為烏有，環評制度也將名存實亡。而操作時間方面，雖然說一定會存在時間長短不同帶來的對項目倡議人的影響，但是不能以個別人或機構利益作出令公共環境利益遭受風險的舉動，環評要以實現預防環境影響問題出現為依歸，而不是簡單的一個行政工作程式，因此對操作時間不必過多討論。不過倒是可以允許將評估報告中不同的專案和類型分次公佈，已經完成評估的內容可以預先進入下一階段的評審，以此達至節約時間的效果。

第四，環評報告的評審最重要的是實現專業人士客觀分析。為此，可以考慮繼續發揮提出報告包含內容的委員會的作用，繼續讓其參與到評審工作中，並且在此基礎上進一步增加成員組成，引入獨立的專業人士或機構給出評審意見。而且在評審過程中，除了專業人士進行分析外，公眾對報告的認可程度也應作為環評報告是否予以通過的重要考量因素。

第五，公眾作為環境影響產生後直接的受影響人，在整個環評過程中不可或缺。參與的方式可以說是多種多樣，座談會、聽證會、調查訪問都可以引入。但是筆者認為，這些只是形式的問題，公眾參與環評最重要的是公眾意見將會被如何對待，如何確保公眾的意見可以被接納或者不獲接納後予以解釋是根本的內容。亦即公眾參與最本質的是體現出公眾意見對環評報告是否通過產生影響，甚至根本性的影響。

另外就是如何防止在環評制度確立全有可能出現產生不良環境影響項目“搭末班車”現象。現時，因應近期的若干熱點事件，已經有聲音要求政府暫緩項目批給。這充分反映出社會對本澳環境保育的關注程度越來越高，但是批給的暫緩必然直接影響到整體經濟社會的發展，不得不慎之又慎，政府的工作亦可能隨時陷入兩難之中，這也從另一個方面要求，儘早訂立環評政府已經是刻不容緩。