海基會駐大陸辦事機構職能位階猜想曲

「陸委會」昨日舉行年終記者會,王鬱琦主委在致詞中談到「陸委會」今年的三項重點工作,包括擴大深化兩岸各層面交流,檢討修正《兩岸人民關係條例》、推動兩岸兩會互設辦事機構等。而其中的第三項兩岸兩會(台灣海基會與大陸海協會)互設辦事機構議題,「陸委會」初步規劃在台商、台生聚集處,逐步設置多個海基會辦事機構,希望是具備經貿、文教、交流、聯繫、急難救助協處等綜合性的服務功能,「陸委會」官員將進駐海基會在大陸的辦事處。王鬱琦透露,兩岸兩會已在一月下旬,在臺灣由雙方副秘書長層級就互設辦事機構進行初步意見交換,可能列入日後兩會協商議題,當局也建議將互設辦事機構議題列入兩會議程。王鬱琦指出,未來將邀集海基會與相關部門組成專案小組,處理兩會互設相關問題;有關大陸在台設立辦事機構的許可立法草案,預計配合協商進度,在今年上半年提送「立法院」審查,同時進一步完成臺灣在大陸設辦事機構的配套法案。

王鬱琦還特別指出,兩岸兩會互設辦事機構是以「九二共識」、「一中各表」來設計,絕對會避免造成「國與國關係」的假像,因為這不但會引起兩岸之間的誤會,同時也不符合《中華民國憲法》的規定。畢竟「兩岸是特殊的關係,不是國與國關係,也不是特殊國與國關係」。也因如此,未來有不少問題需要小心面對。王鬱琦舉例說,像派駐人員是否享有司法豁免權,如果用這個角度切入,的確讓人有「國家對國家」的解讀,但這些人員確實又有類似的需求,因此可能會採折衝做法,例如向陸方要求身分保障或一些便利措施。

由此看來,關於兩岸兩會互設辦事機構的議題,已得到北京的正面及積極的回應,而且更是樂觀其成。因此,這已是「好事近」了。其中的關鍵原因,就是正如王鬱琦所言,台灣方面堅持海峽兩會互設辦事機構,必須體現「一個中國」原則,避免任何會形成「國家與國家關係」的假像,因而估計,他在指導海基會與海協會代表的商談中,就是秉承這一原則的,故而才能獲得海協會代表的正面積極回應。畢竟,大陸方面是極為忌諱「兩國論」及「一邊一國論」的。尤其是在「外交部」剛通過頒行《駐外人員對外名義與加銜要點》,決定將其派駐無「邦交」國的代表處原先使用的代表、副代表名稱,改稱為「大使」、「公使」,及將辦事處處長改稱為「總領事」之際,就特別警惕。

由於台灣方面秉承了「兩岸是特殊關係,不是國家與國家關係」的原則,因而就不可能照搬適用於「國家與國家關係」的《駐外人員對外名義與加銜要點》的相關內容,根本不會是大使館(代表處)、領事館「辦事處」的禮制,亦都不可能設立「代表」等官銜,更不可能內設領事處、武官處之類的部門,而是將會參考「陸委會」分別派駐香港、澳門的辦事機構的模式。畢竟,最近已分別改名為臺北經濟文化辦事處的香港事務局、澳門事務處,是隸屬於「陸委會」,而非香港、澳門回歸前的隸屬於「外交部」,是嚴格按照「一個中國」及「九二共識」的規定而設立,及安排其內設部門的。

倘是參考「陸委會」派駐香港、澳門兩個辦事機構的禮制,海基會派駐大陸各地的辦事機構,可能會有如下的幾個內設部門:

一、服務組:分掌旅行證件服務等事項,其人員可能會主要來自「移民署」;

二、商務組:分掌經貿、投資及商務往來等事項,其人員可能會主要來自各財經部會;

三、新聞組:分掌新聞發展、文化交流及資訊服務等事項,其人員可能主要來自「文化部」;

四、聯絡組:分掌學術、教育及文化及社會各界之交流聯繫、服務,還有警務聯絡等事項,其人員可能會來自「陸委會」、「教育部」、「國科會」,以及「警政署」等;

五、綜合組:分掌資料蒐集、問題研究、文書認證、庶務、人事、會計及其他不屬於各組事項,其人員主要來自「陸委會」、「法務部」等。

也就是說,海基會派駐大陸辦事機構的性質,有機會將會超逾作為其母體的海基會的受委託民間團體,而活脫脫就是一個「行政院」至低限度也是「陸委會」的「白手套」。或許,是借海基會之「殼」,行「陸委會」以至是「行政院」之實,成為「陸委會」以至是「行政院」實質上的派駐大陸的機構。

這反倒是一件好事,符合「國統會」關於「一個中國」的涵義的精神:台方認為「一個中國」是指一九一二年成立迄今之中華民國,其主權及於整個中國,但目前之治權,則僅及於台澎金馬。台灣固為中國之一部份,但大陸亦為中國之一部份。因此,有「陸委會」人員派駐,反而是將會強化「大陸亦為中國之一部份」意涵的好事。同樣道理,台灣方面也應當允許國台辦以至是國務院各相關部委的人員,參與海協會派駐台灣辦事處工的作,這或許將能使到台灣方面所渴望的「互不否認治權」得到正式承認及固化。何況,正如王鬱琦所言,大陸對台工作系統,通常是一人身兼好幾種身分,有人既是國台辦官員也是海協會成員,通稱「一套人馬,兩塊招牌」。倘若是採用台方所堅持的「對等」原則,雙方所互設的辦事處就應有海陸(台辦)官員同時進駐,採用「兩套人馬,一塊招牌」的運作方式。

在層級位階上,「陸委會」是將大陸事務與香港、澳門事務分為兩個層次的,亦即兩岸事務是屬於「中央」的層級,而香港、澳門事務則是屬於次一級亦即是「省」一級的位階。這與北京主管台灣事務的國台辦與主管港澳事務的港澳辦,是同一層級有所不同,因為大陸是將台灣與香港、澳門同視為「省」級位階。故此相信,未來海基會派駐大陸的辦事機構,其位階將會根據所在城市的情況,有所不同。比如,派駐北京辦事處的負責人,將會是與「陸委會」及國台辦平級的部長級人物(也與海基會的秘書長平級);而派往北京以外的各主要城市,則可能會根據城市的規模及重要性,分別比照香港的十三職等及澳門的十二職等,如上海等直轄市是相當於副部長的十四職等官,廣州、深圳等副省級市則是相當於部長助理的十三職等官,而一般省會城市則是相當於司局長的十二職等官。

本欄曾評議過的如果海基會在大陸地區的代表處希望能獲直接簽發「入台證」職能,可能會因為「入台證」的封面印有「中華民國」字樣和「青天白日滿地紅」圖案,而窒礙難行;但從近日台灣銀行可以直運新台幣到上海,而新台幣都有「中華民國」字樣的情況看,可能北京也已不太在意了。故而倘是簽發「入台證」,北京已可「隻眼開隻眼閉」;但倘是頒發「簽證」,這涉及「國家與國家關係」,相信北京即使是再開明及表達善意,也不能開這個「口子」。