澳門特區立法會昨日一般性討論並通過了特首何厚鏵提交的《澳門特別行政內部保安體系綱要法〔法案〕》。但在討論過程中，曹其真主席和多位議員都關注到該「法案」第八條「權利的限制」關於「在內部治安受到嚴重擾亂威脅的緊急情況下，為維持公共秩序和安寧，行政長官得頒佈限制權利、自由、保障的合理及適當措施，該等措施的期限不超過四十八小時」，「延長按照上款規定頒佈的措施的期限，須預先聽取行政會的意見」的建議內容。他們認為，當要處理嚴重緊急事件時，立法會亦可以適當介入。列席會議備詢的保安司司長張國華回應認為，頒佈緊急情況限制措施是屬於行政當局的權限；而曹其真等議員則不滿意這一回應，認為在細則性審議這一「法案」時，還須審慎詳細討論。

我們認為，曹其真主席及多位議員關於「立法會亦可適當介入」的觀點，是正確的，是符合「憲法學」的學理的。這是因為，從「憲法學」的角度看，「戒嚴」或「宣佈緊急狀態」是一項特別的法律措施，是國家在戰時或其他非常狀態下，為保護國家利益和人民生命財產的安全，為維護社會治安和公共秩序，而採取的軍事管制或特殊管制措施。「戒嚴令」或「緊急狀態」頒佈後，通常要採取許多特別及限制措施，如在交通要道、重要場所設置警衛，限制飛機、車輛、船隻的通行，限制公民的某些自由活動，實行宵禁，公民的某些憲法權利暫時停止行使，等等。因此，「戒嚴令」或「緊急狀態」必須有國家最高立法及民意機關參與，甚至是應當由其決定，再由最高行政首長頒佈。

以法國為例，先由國家議會制定「戒嚴法」，規定戒嚴的原因和種類，宣告戒嚴的機關，以及戒嚴的結果。凡因戰爭或叛亂發生而須用兵力戒備之時，政府得根據「戒嚴法」，宣佈戒嚴。依法制，法國的戒嚴有兩種：一為真實的戒嚴，一為虛擬的戒嚴。前者由當地軍司令官宣告；後者由議會宣告，議會閉會則由總統宣告，但須在宣告兩日內請求議會追認。又以英國為例，英國議會並沒有預先制定一種「戒嚴法」，凡遇必要之時，可由政府臨時請求議會制定法律，授予政府以應變之權，俾能採取一切必要的措置。萬一緊急危難發生倉卒，不能坐待議會通過法律時，政府得採取法外手段，以維持社會秩序；同時得於事後請求議會通過一種赦免法，以免政府的「違法責任」。再以美國為例，凡戰爭或叛亂發生，普通法律不能保護公共安寧之時，國會得宣告戒嚴。倘形勢緊急，總統得宣告之。宣告之後，人民不受普通法律的管轄，而須服從軍事當局的命令。但軍事當局亦須受「憲法」的拘束，人民的「憲法」上權利不因「戒嚴法」的宣告而得自動停止之。

中國的台灣地區的「憲法」則規定，因戰爭或叛亂發生而須實施戒嚴時，「總統」得經「行政院」會議之議決、「立法院」之通過，宣告戒嚴。於情勢緊張時，「總統」得經「行政院」之呈請宣告戒嚴，但應於一個月內提交「立法院」追認。在「立法院」休會期間，應於複會時，即提出追認。戒嚴之情況終止或經「立法院」決議移請「總統」解嚴時，應即宣告解嚴。

在實行社會主義制度和人民民主專政的祖國內地，更是強調了作為代表全國人民意志的國家最高權力機關──全國人大及其常委會頒佈「戒嚴令」的權力。實際上，《中華人民共和國憲法》第六十二條第十四款規定，全國人大行使「決定戰爭和和平的問題」的權力。第六十七條第十八款則規定全國人大常委會「在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣佈」；第十九款則規定，全國人大常委會「決定全國總動員或者局部動員」；第二十款亦規定，全國人大常委會「決定全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴」。至於屬於國務院的權力，則是第八十九條第十六款的「決定省、自治區、直轄市的范圍內部份地區的戒嚴」。《中華人民共和國戒嚴法》的第三條則規定，「全國或者個別省、自治區、直轄市的戒嚴，由國務院提請全國人民代表大會常務委員會決定；中華人民共和國主席根據全國人民代表大會常務委員會的決定，發佈戒嚴令。」「省、自治區、直轄市的范圍內部份地區的戒嚴，由國務院決定，國務院總理發佈戒嚴令。」在一九八九年的「六四風波」中，前任總理李鵬所發佈的「戒嚴令」，是在北京市的東城、西城、崇文、宣武、石景山、海澱、豐台、朝陽八個區實行戒嚴，而並非是對北京市全市范圍戒嚴，故可由國務院頒佈「戒嚴令」。倘當時是對北京市全市實施戒嚴的話，這個「戒嚴令」就應由全國人大常委會決定後，再由國家主席發佈。

按照這一原理，曹其真等議員提出的「立法會亦可以適當介入頒佈緊急狀況措施」的論點，是可以成立的。因為既然這些限制措施涉及到限制居民的基本權利和自由，就應得到代表全體居民意志的立法機關的同意。

值得注意的是，「澳門基本法」第十八條第四款規定，「在全國人民代表大會常務委員會宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施」。再結合到《中華人民共和國憲法》及《中華人民共和國戒嚴法》的上述相關規定，如果澳門特首宣佈在整個澳門特區進入「緊急狀態」時，是否適用有關相當於省一級的地方行政單位的戒嚴，應由國務院提請全國人大常委會決定、國家主席根據這個決定頒佈「戒嚴令」的規定？而「緊急狀態」與「戒嚴令」又有什麼區別﹖如果是由特首而不是由中央來宣佈澳門特區進入「緊急狀態」，是否會涉及「抵觸基本法」以至「違憲」？筆者就此就教於專業法律工作者，希望能得到一個清晰明確的答案。