自去年11月被提出以來，「供給側結構性改革」一直是經濟學者、媒體口中的熱詞，各界做出不同的解讀。盡管年初人民日報發表《七問供給側結構性改革》詳細闡述了其要義，但供給側改革的具體內容、實施方式和時間表仍未明確，剛剛開幕的2016年全國「兩會」將做出解答。

與通常年份不同，作為「十三五」開局之年，今年全國「兩會」除了通過當年的各項經濟指標預期，還將通過「十三五」規劃綱要。鑒於「十三五」時期恰好是供給側改革推進的主要時間段，「十三五」規劃可能將給出改革的中期路線圖。

過去四個月來，在各界對供給側改革爭論的同時，國內外環境動蕩加劇。2016年開年，全球股市大幅震蕩，人民幣匯率波動劇烈，中國經濟下行壓力不減，就在全國「兩會」開幕前一天，3月2日，國際評級機構穆迪下調對中國主權評級展望，由穩定變為負面。調整原因有三：一是目前及未來財政指標走弱，體現為政府債務上升和政府資產負債表上龐大且不斷增加的可能有債務；二是由於資本外流，政府外匯儲備緩沖持續下降，凸顯了政策、貨幣與增長風險；第三，鑒於改革面臨艱巨挑戰，政府為解決經濟失衡而實施改革的能力存在不確定性。

結構性改革的宏觀環境正在惡化。在此背景下，供給側結構性改革與總需求管理政策的關係如何處理？供給側結構性改革的五大任務中，去產能難免會影響到經濟增速，其推進是否會受到就業底線的約束，又是否會引爆近兩年不斷攀升的金融風險？

盡管央行對商業銀行進行了窗口指導，2016年1月，新增人民幣貸款仍高達2.51萬億元，創下單月投放最高歷史記錄。這無疑與中央經濟工作會議確定的「去杠桿」任務相背離。有市場人士開始猜測，中國的貨幣政策是否又回到大放水的老路上，去杠桿是否成為穩增長的犧牲品。

2月19日舉行的中國經濟50人論壇2016年年會，是春節後的第一個大規模經濟會議，參會人員規格明顯高於往年。中國人民銀行行長周小川、財政部部長樓繼偉、中央財經主管小組辦公室副主任楊偉民、央行副行長易綱等都參與討論，內容涉及供給側改革的各個方面，旨在提升中國經濟的發展質量，增強國際競爭力。

對前述問題，與會者的觀點並不一致。2016年，中國經濟仍將在穩增長、調結構和促改革間做出權衡。但是，正如楊偉民所言，中國去產能、去庫存、去杠桿的時間窗口非常短，「十三五」頭兩三年十分關鍵，如果錯過這個時間視窗，後果非常嚴重。

供給側改革VS總需求管理？

在中國的宏觀調控實踐中，一直傾向於總需求管理。決策層「在適度擴大總需求和調整需求結構的同時，著力加強供給側結構性改革」的提法，明顯不同於以往。

「這是主管決策思路的重要改變。」國務院發展研究中心研究員吳敬璉表示，這意味著中國從原來主要靠凱恩斯主義式的刺激政策搞增長，轉向以提高供給質量，提高發展質量為主的宏觀經濟政策。

周小川也認為，供給側結構性改革的來源是本次全球金融危機之後，各國政府過度依賴貨幣政策，依賴凱恩斯主義有所過頭。近兩年，國際上很多場合都在討論這一問題，大家會思考實際上應該更加側重於供給側政策。

在他看來，在有效市場假設下，結構性問題特別是實物供給和需求產生的結構性問題，反映的就是價格問題。結構調整需要價格信號提供激勵，沒有激勵的結構調整也是很困難的。例外是市場失效的環節。由於中國是從傳統的中央計劃經濟過渡到市場經濟的，思維上比較傾向於較多看到市場無效或者失效的環節，但某些重要產品由政府主導定價，也不見得比市場定價做得更好。比如成品油的定價，不過就是國際市場價格加一個過濾器，延遲20天左右過濾掉高頻波動成分，最後還是跟隨國際市場價格。

「供給側結構性改革的重要內容，就是把當前存在的很多價格扭曲消化掉、改革掉。」周小川強調。

按照權威人士的解讀，推進供給側結構性改革，主要是抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板「五大重點任務」。其中，去產能、去庫存、去杠桿會對經濟產生向下的壓力，降成本、補短板則會帶來向上的動力。

易綱認為，在推進供給側結構性改革的同時，要把總需求管理好。他解釋稱，供給側結構性改革，是用改革的辦法來推進結構調整，需要一定時間，因此供給側結構性改革在時間上有短期、中期和長期的含義，需求側管理的重點是解決總量問題，主要指短期調控，處於輔助地位，是配合性的政策。

歷史上很多結構性改革產生了緊縮效應，易綱認為，要計算出供給側結構性改革產生多大使經濟向下的壓力，在需求側把這些壓力補齊，上限不超過經濟增長的潛在增長率。

他強調，總需求管理要把握好度，一不能產生債務通貨緊縮的危險；二不能超越社會承受的能力，最主要指的是就業；三流動性不出現比較大面積的緊縮。

「在供給側改革時，財政政策應當是需求管理的主戰場。」 易綱認為，財政政策是天然的結構性政策，比如扶貧、結構性調整等，貨幣政策還是要穩健，要避免過度寬鬆，否則可能會產生資產價格的泡沫和人民幣貶值的壓力。

他測算稱，2016年通過棚改貨幣化、大力精準扶貧、完善社保體系、降低「五險一金」和鼓勵個性消費五項補短板政策，有望提高GDP增速0.5個百分點。

目前中國就業狀況相對穩定，但生產者價格指數（PPI）已經連續47個月負增長，2015年GDP平減指數也由正轉負。中國社科院經濟學部委員餘永定對財新記者表示，中國已經陷入通貨緊縮，面臨產能過剩－通縮和債務－通縮兩個惡性循環。目前前一個循環是主要危險，未來後一個循環可能成為主要危險。

「短期宏觀經濟政策目標應該是打破通貨收縮，防止經濟出現硬著陸。」餘永定認為，盡管「三去一降一補」十分必要，但並非克服通貨收縮的藥方，也解決不了經濟增長因房地產投資增速銳減而急劇下降的問題。2016年中國宏觀經濟政策，應是以國債融資、基礎設施建設為內容的擴張性財政政策，輔之以寬鬆的貨幣政策，用政府部門的加杠桿抵消企業部門的去杠桿對經濟增長的抑製作用，防止經濟硬著陸。

事實上，去年下半年以來，政府已經加大了財政政策的力度，推出一系列基礎設施投資項目。餘永定認為，政府可能有必要進一步加大基礎設施投資的規模；另一方面，政府應該利用類似「兩會」召開的機會，加強傳播力度、造成應有的聲勢，提振市場信心。

去產能需機制創新

供給側結構性改革的五大任務中，去產能位列首位，也是近期關注度最高、最先有所動作的一項。去年底，武漢鋼鐵等企業傳出裁員、減產的消息，但後續去產能進展如何仍待觀望。

「首先要摸清情況。」 楊偉民認為，雖然現在出臺了一些政策、規劃、方案，但主要問題還沒搞清楚。比如鋼鐵產能到底有多少，其中僵屍企業有多少，占多大的產能；處置這些僵屍企業帶來多少不良貸款，涉及到多少職工，這些職工再就業、保證基本生活需要多少錢等。

他強調，不能把過去幾年淘汰落後產能當作供給側改革。處置僵屍企業方面，如果僅把過去已停產的企業關掉，像以前總搞「上大壓小」，企業數目是減少了，但過剩產能並沒有實質性減少，起不到作用。以汽車行業為例，處置僵屍企業，其實就是收回了多年沒有生產的汽車企業許可證，這並沒有達到目的。

不同於上世紀90年代末製造業全面產能過剩，目前的產能過剩主要集中在鋼鐵、煤炭等國企主導的重化工業領域，根據國務院發展研究中心原副主任劉世錦的調研，即使在產能過剩的重化工業領域，不賺錢的民營企業也都基本關門了，扭虧無望苦苦掙紮的基本都是國企。在這種情況下，單純依賴市場力量去產能已經很難起到作用。

「去產能很大程度上是國企深化改革的問題。」劉世錦稱，必須以改革的思路和辦法，不能用照顧的辦法去做。

鑒於目前產能過剩行業多由國企主導，過剩產能的形成，與舊發展模式下地方政府對GDP的追逐關係密切。有觀點認為，下一步去產能需要更多依靠行政力量來兼並重組。劉世錦並不讚同這種看法。他認為，把一些產能過剩較為嚴重的企業，用拉郎配的辦法捏在一起，不僅不能解決已有的問題，而且會引發更大的問題。

從前幾年化解產能過剩的實踐看，由於現有產能過剩往往是當地重要的經濟支柱和財政來源，出於稅收、就業穩定、經濟增長等考慮，地方政府去產能的積極性並不高，甚至增加對這些企業的財政補貼，阻止去產能進程。

楊偉民表示，要處理好政府與市場、政府與企業的關係。在處置僵屍企業當中，中央政府做好頂層設計，給予財政補貼，地方政府停止對僵屍企業的財政補貼和其他財政補貼。地方政府負責下崗職工基本生活，央企僵屍企業要輔以行政措施。

在劉世錦看來，地方政府擔心去產能會降低增長率，並不符合實際。目前中國鋼鐵、煤炭行業的產能利用率並不高，從經濟學意義上看，去產能並不會影響產量，影響的是價格和利潤。只有實質性的去產能，才會使PPI和利潤逐步回升，不會影響增長速度，而是減虧損提效益。

目前去產能的頂層設計尚未出臺。劉世錦認為，不能用過去計劃經濟色彩濃厚的辦法，同時要給地方更大的創新空間。他提出一個與碳排放權相似的思路，具體來說就是國家提出某個行業去產能總量的指標，下放到各個省，允許減產的配額公開交易，同時獎勵措施掛鉤，這樣競爭力強的地區和企業可以不減或者少減，競爭力差的地方可以多減。這個辦法有三個好處，既有利於完成去產能的總量目標，又符合優勝劣汰的市場規律，還能讓競爭力差的地區和企業有去產能的積極性。

去產能不可避免地影響到就業。人力資源和社會保障部部長尹蔚民在2月29日國新辦記者會上透露，根據對作為這次化解產能過剩的切入點的鋼鐵和煤炭兩個行業的初步統計，煤炭系統涉及130萬人、鋼鐵系統涉及50萬人，大約共涉及到180萬職工的分流安置。劉世錦建議，在產能嚴重過剩的行業，可以把國有資本劃歸地方社保資金，重點解決去產能過程中的人的安置和再就業問題，這樣有利於央企和地方政府之間的協調。

楊偉民強調，當前國際經濟形勢不確定性增多，去產能的時間窗口非常短，「十三五」頭兩三年如果沒有明顯的進展，今後面臨的困難可能更多。「國資監管部門不能因為怕國有資產減量下不了決心，金融部門不能因為怕產生不良貸款就繼續給僵屍企業貸款，地方政府不能因為怕影響稅收、就業穩定就繼續保護僵屍企業。」

去庫存難在三四線和商業地產

近年來，中國經濟增速放緩的一個重要原因是，房地產投資增速大幅下滑。由於上下遊涉及的產業鏈較長，房地產在中國經濟中佔有舉足輕重的地位。目前中國房地產銷售額接近9萬億元，稅收收入中，房地產業營業稅、企業所得稅、房產稅等累計占比在30%左右。

房地產庫存增加是投資下滑的主要原因。國務院發展研究中心副主任王一鳴援引數據稱，房地產庫存有三個口徑：最小的口徑是待售面積，2015年末為7.18億平方米；中口徑是待售面積加上73.5億平方米在建面積；最大的口徑是在中口徑的基礎上，加上待開發土地面積。按照去年房地產銷售12.85億平方米計算，三個口徑下去庫存分別需要6.7個月、5年9個月和6年5個月。「房地產去庫存最突出的矛盾是三四線城市化解庫存難度更大。」

根據國家統計局的數據，近期一線城市和部分熱點二線城市房價上漲較快，環比漲幅明顯高於其他城市；其餘二線城市環比較為平穩；大部分三線城市仍然處於庫存逐步消化階段，環比仍在下降。春節後，一線城市房價出現瘋漲，並波及至部分二線城市，但三四線城市房價並未見大的波動。

中央經濟工作會議提出的房地產去庫存措施，主要是包括加快農民工市民化，擴大有效需求；落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求等，寄望戶籍制度改革加速城鎮化、滿足新市民需求來化解房地產庫存。

政策出臺後，各方的反應較為冷淡。究其原因，一方面，提高戶籍人口城鎮化率，需要政府相應地增加公共產品和公共服務支出，加劇原本就捉襟見肘的財政收支壓力。根據國家資訊中心經濟預測部主任祝寶良的測算，農民工市民化的成本是平均每人15萬元，有的地方甚至要30萬元以上。另一方面，整體上人口向一線城市集中的趨勢明顯，三四線城市有一些經濟增長面臨壓力、發展邊緣化，屬於人口流出地區。

「人口城鎮化最重要的是人口在就業地落戶，而不是在老家非就業地落戶，否則還會存在大量人口就業地與居住地空間分離問題。」楊偉民表示，對就業在一二線城市、在當地買不起房子、難以在這裡落戶的農民工，解決的方案就是先解決居住問題。他認為，必須要建立新的住房制度，做大住房租賃市場，成立提供以租賃住房業務的專業化企業等主體。

王一鳴也建議，發展批量化租賃市場。同時，在人口淨流出的這些地區控制房地產用地供給量，已經賣出去的土地要改變用途；提高保障性安居工程的貨幣化安置比例；公積金拿出一塊做試點，探索建立主要面向農業轉移人口的城市住宅政策性銀行；在試點基礎上，推進住房按揭利率抵扣個人所得稅；對農業轉移人口購房出臺激勵政策等。

去年下半年以來，安徽、河南等省出臺財政補貼政策，鼓勵農民進城購房。這確實在短期內可以增加銷售，但三四線城市庫存較大、存在降價的可能性。通過財政補貼支持農民進城買房，需要持續維持房價相對穩定、購房成本下降和農民工收入增長穩定。

楊偉民認為，房地產去庫存的過程中，中央政府做好新一輪住房制度的頂層設計，主要的事情應該交給地方政府。

住宅之外，去庫存的另一大難點是商業用房和寫字樓。由於「互聯網+」和網購的快速發展，商業地產已經受到直接衝擊，王一鳴稱，按照最大的口徑，商業地產去庫存需要十年以上的時間，「有一部分庫存是無法消耗的，有的受政策約束，有些則是產品本身不適應市場需求」。對商業地產，王一鳴建議，可以探索資產證券化。

去杠桿短期被犧牲

產能過剩、房地產投資走低之外，中國經濟的另一大風險是杠桿率過高。金融危機以來，中國債務率尤其是非金融企業債務率急劇攀升。

國家金融與發展實驗室理事長、中國社科院原副院長李揚基於中國國家資產負債表的測算稱，2014年中國全社會杠桿率已上升到接近240%，其中非金融企業杠桿率上升，非常值得關注。2008年以前，中國非金融企業的杠桿率一直穩定在100%以內，但全球金融危機之後，加杠桿趨勢非常明顯，由2008年的98%提升到了2014年的149%。

高盛私人財富管理中國區副主席兼首席投資策略師哈繼銘則稱，2015年底，中國債務占GDP之比已經達到250%，未來五年，如果經濟增長仍保持6.9%以上，按照目前的投資效率簡單模擬計算，五年後債務率可能達到340%左右。他強調，雖然中國政府還有很多資產，但隨著風險增加資產價值會縮水，但負債一般不會縮水，甚至伴隨通縮會越來越艱難，出現債務危機的風險不斷上升。

「去年中國杠桿率已經超過警戒線了，到現在還在繼續提高。」 吳敬璉認為，這蘊藏著發生系統性風險的危險。

國際比較顯示，中國非金融企業杠桿率水準在所比較的國家中最高，其隱含的風險非常高。李揚稱，中國企業出問題，一定會連帶銀行出問題，進而連帶財政和整體經濟出問題。

穆迪在下調中國主權評級展望的報告中稱，目前中國整個經濟和金融領域都在加杠桿，大量國有企業有負債壓力，尤其值得注意的是，持續攀升的國企杠桿會帶來風險，包括經濟增速突降和銀行資產負債表的惡化。

目前公佈的銀行不良貸款率仍維持在2%左右，但清華大學蘇世民學者項目主任李稻葵認為，在經濟增速繼續放緩的大前提下，不良率還會上升。加之債券市場風險被低估，股市大量企業價格被高估，外匯占款急速下降，與歷史上任何時期相比，金融基礎都不夠穩定。

盡管中央經濟工作會議提出了「去杠桿」任務，但是，今年1月，新增貸款2.5萬億元，同比多增1萬多億元，創歷史新高，杠桿率不降反升。

這一結果並不出人意料。李揚稱，在去杠桿成為目標之後，往往會經歷一個杠桿率上升的逆向過程。因為去杠桿需要經濟強勁增長，危機中去杠桿，在經濟穩定和去杠桿之間，當局一定取經濟穩定，結果是「一邊喊去杠桿，一邊提高杠桿」。

在他看來，作為國家總體，降低杠桿率的惟一出路只能是在控制債務增長速度的同時，保持中高速的經濟增長。問題在於去杠桿和保持適當增長速度存在著矛盾。在經濟增速下行未得扭轉的背景下，保持適當速度會成為當局的首選。雖然去杠桿關乎經濟長遠健康，但在短期內肯定會被犧牲。

去年5月北京大學國家發展研究院舉辦的通貨緊縮研討會上，易綱曾強調，所謂的去杠桿化，並不是說中國經濟的總杠桿率要下降，而是中國的總杠桿水準要保持在適度的水準上。

他認為，在可見的將來，中國的總杠桿率還會有所上升，但要控制中國的總杠桿率在適當水準,「問題是上升速度有多快，考慮的是什麼是最優速度，讓它上升得比較適度，而不是過快上升。」

「在危機持續的過程中設定去杠桿的任務，核心意義在於提醒全社會不能迷失方向，不能過度依賴需求方調控，需要從供給側合理安排去杠桿的路線圖，並堅定推行。」李揚稱。

降成本提升比較優勢

供給側結構性改革中，「三去」對經濟形成向下的壓力，作為對沖，降成本則對經濟有向上拉動的作用。

金融危機以來，中國作為「世界工廠」的低成本比較優勢逐漸喪失，全要素生產率的快速提升受阻。樓繼偉認為，2008年開始實行的《勞力合同法》在很大程度上降低了中國勞力力市場的靈活性，阻礙了全要素生產率的提高。

近年來，《勞力合同法》一直爭議頗多，樓繼偉去年4月在清華經管學院的演講中就曾提出質疑。在他看來，現行用工制度脫離了勞力生產率，薪水剛性上漲。「特別是最近八年，薪水增速超過勞力生產率增速兩三個百分點，使得中國競爭力越來越不足。」

他認為，企業用工必須簽訂長期合同等規定，不適應中國外向型、代工型企業的需要，在一定程度上僵化了勞力力市場的靈活性，使得生產率增長很慢。現在企業最需要的是技術員工，但培養過程中需要支付大量的培訓成本，往往培養好了，員工就走了，《勞力合同法》傾向於保護勞力者利益，使得企業人力資本投資的意願被迫降低。

樓繼偉認為，下一步要保證勞力力市場的靈活性，需要修改《勞力合同法》，剔除過於僵化的部分，體現勞資雙方的平衡，同時應該把職業培訓和企業結合起來，這樣能提高勞力生產率.

長期跟蹤人口與經濟關係的中國社科院副院長蔡昉認為，中國比較優勢的下降，其中很重要的表現在於單位勞力成本增加。他稱，決定企業、產業競爭力比較優勢的，不僅是勞力力成本，還有勞力生產率，即以勞力力成本除以勞力生產率衡量的單位勞力成本更合理。

根據其測算，主要製造業國家單位勞力成本在年度間有所波動，但總體在一個水準上。中國則是單調提高，「超過其他國家指日可待，這值得警惕」。

要延緩薪水上漲的趨勢，一方面要增加勞力力供給，在農村勞力力轉移增速幾乎為零的情況下，必須通過戶籍制度提高勞力參與率，尤其是農民工非農就業參與率。蔡昉稱，勞力參與率每提高一個百分點，對應的勞力供給是900萬人左右，可以抵消勞力年齡人口減少的負面影響。

同時，要降低勞力力成本中的非薪水成本，比如降低社保繳費水準。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文表示，過去一直從需求側考慮，將社保看成和諧社會的一種福利，沒有當作能影響企業競爭力、影響經濟增長的生產要素。

他認為，中國的社保制度存在很大問題，需要引入結構性改革。比如，養老保險制度每年正常繳費支出幾乎與正常養老收入相等，每年的結餘主要來自財政轉移支付；失業保險基金規模越來越大，受益人數卻在減少，大量失業人員沒有失業保險，企業必須支付一次性賠償，這勢必增加企業的負擔。

2015年，失業、工傷、生育保險繳費率已經下調，今年養老和醫療保險繳費率也有望下調。問題在於，隨著老齡化社會的到來，社保支出激增，收支矛盾也越來越尖銳。中國社科院發布的《中國養老金髮展報告2015》中披露，2014年全國31個省份城鎮職工基本養老保險基金當年結餘（不含財政補助等）出現1226億元的赤字，僅有8個當年結餘為正數，東北和華北「入不敷出」的情況尤為突出。若社保繳費率調低，「入不敷出」將加劇。

國稅總局原副局長許善達認為，降低社保繳費率，要研究全國統籌，否則很難解決。為彌補社保虧帳，他建議結合國有資本佈局調整，將一部分國有資本及收益補充進養老等社保基金預算。

據其測算，中國每年社保繳費規模大概是2.1萬億元到2.2萬億元的規模，目前社保基金投資回報率平均在8%左右，如果能拿出15萬億元國有資本，每年的回報有1.2萬億元，可以使社保繳費率降低一半。

此舉同時可以為全面推行營改增提供空間。許善達稱，下一步營改增將為企業減輕5000億元左右的負擔。但從這兩年財政收支壓力看，僅靠一般預算，已經支援不了營改增和進一步減稅了。未來的減稅、減費，一定要在政府預算的大盤子裡解決。「最快捷的方式是調整國有資本佈局，將一部分國有資本及收益補充進一般預算和養老等社保基金預算。」

勞力力成本降低後，企業可以騰挪出更多的資金來用於研發。許善達強調，企業不應是全面降低成本，而是要調整成本結構，降低投資成本、勞力力成本，鼓勵企業增加研發投入，這樣才是比較完整的供給側結構性改革。

（於海榮 邢昀／文）