特區駐京辦正名體現以民為本施政理念 特區駐京辦正名體現以民為本施政理念

在北京奧運開幕前夕,前往北京觀賞奧運開幕式的澳門特首何厚鏵,順道為喬遷新址的澳門特區駐京辦主持揭幕式,並參觀了駐京辦的辦公室,還為駐京辦與澳門文化局合辦的《澳門藝術家作品展》北京開幕式舉行了剪綵儀式。

值得注意的是,透過駐京辦的喬遷儀式,駐京辦的稱謂,已由剛成立時的「澳門特別行政區政府駐北京辦事處」,「正名」為「澳門特別行政區駐北京辦事處」。這一調適,既是與香港特區駐京辦的稱謂「看齊」,統一名稱,也是體現特首何厚鏵「以民為本」的施政理念,將駐京辦原來定位的「官本位」,調整為在顧顧「官本位」的同時,也注意到「民本位」。

實際上,澳門特區駐京辦於二零零二年三月七日成立時,是使用「澳門特別行政區政府駐北京辦事處」的稱謂的。為此,本欄於翌日就以《究竟是特區駐京辦,還是特區政府駐京辦?》為題,提出了質疑:成立駐京辦的法律依據──第一五/二00一號行政法規的標題,是《設立澳門特別行政區北京辦事處》。但不知為何,前、昨兩日北京舉行的駐京辦成立慶祝活動,卻將這個駐京辦定位為澳門特區政府駐京辦──從成立酒會的會標,到錢其琛、何厚鏵、吳北明的講話稿,再到澳門特區政府新聞局以至新華通訊社發出的新聞稿,都表述它是「澳門特別行政區政府駐北京辦事處」〔簡稱為「澳門特區政府駐京辦」〕。

表面上看,「特區駐京辦」和「特區政府駐京辦」,是同一回事;但嚴格研析,兩者之間是有著一定的差別的,因為「特區」與「特區政府」並非是同一個概念,「特區」是一個包含了「特區政府」在內的大概念,而「特區政府」則是一個是不能完全等同「特區」的小概念。僅就特區的政治體制架構而言,「特區」包括了「特區政府」、特區立法機關、特區司法機關,還有並不隸屬於「特區政府」而是獨立運作的廉政公署和審計署。實際上,按照「澳門基本法」第六十一條的規定,「澳門特區政府」只是澳門特區的行政機關,「特區政府」並不包括更不能代表特區立法機關、特區司法機關,甚至連廉政公署、審計署也代表不了。

確實,我們如果細讀「澳門基本法」,就可發現,只有行政長官才具有既可代表「澳門特區」,又可代表「澳門特區政府」的特殊地位。亦即行政長官既是「澳門特區」的首長,又是「澳門特區政府」的首長,他是一個集雙重身份的地方負責官員。在處理中央與澳門特區關係的事務中,行政長官代表「澳門特區」;在處理高度自治權範圍內的事務或處理中央授權處理的對外事務時,行政長官就代表「澳門特區政府」。鑑此,按照「澳門基本法」第六十一條的定位,「澳門特區政府」是指管理澳門特區行政事務、履行行政職能的機關,是政治學上「小政府」的概念,專指行使澳門特區行政管理權的行政機關,與「澳門特區」的立法機關、司法機關職權不同,既互相配合,又互相制衡。

擴展開來說,「澳門特區」亦應包括四十三萬澳門居民,包括在澳門定居和居留的永久性居民和非永久性居民。在此問題上,香港特區就處理得較為准確、適當。實際上,在香港特區駐京辦所印發的介紹其功能的文宣品中,就有如下的文字內容:為身在內地的香港居民提供協助,例如當他們在北京遺失旅遊証件、財物或病重時,向他們提供求助資料;向內地港商提供一些重要問題的最新資料及信息,但不會處理港商在內地的經濟糾紛;為在內地或北京居住的外籍人士發出香港入境簽証。

另外,為了保障穿梭於內地與香港的港人明白自身權利,香港特區駐京辦又編印了一本名為《與被拘留、逮捕者有關的內地刑事法律、法規實用資料》小冊子,簡述有關內地法律、法規資料,供市民參考。其刊載的內容,包括有如港人內地被拘留、逮捕時,應當知道的自身權利:一、聘請律師的途徑和時間;二、當事人接受訊問時的權利;三、有關強制措施的種類;四、當事人被羈押期間的權利和義務;五、刑事及非刑事案件的管轄權;六、一些應該注意的問題。該小冊子還載有港人在內地遇事的求助電話號碼,包括辦公時間的香港入境事務處協助在外港人小組、香港特區駐京辦,非辦公時間的香港入境事務處港口管制組值日主任,以及內地幾個律師協會。

本來,「澳門基本法」第二十二條第五款規定,「澳門特別行政區可在北京設立辦事機構」,這就確定了澳門特區在北京設立的辦事機構,應當被定位為「澳門特區」的駐京辦,而不是「澳門特區政府」的駐京辦。因此,澳門特區駐京辦的職掌功能,也宜像香港特區駐京辦那樣,凸顯「以民為本」的精神,將其服務對像擴展到澳門特區的居民。然而遺憾的是,雖然第一五/二00一號行政法規的標題已經標示了這個駐京辦是由「澳門特區」派出的,亦即是代表「澳門特區」的,但該「行政法規」第二條「職責」為駐京辦訂定的職掌功能,卻又使它「降格」為只是「澳門特區政府」的駐京辦,而不是「澳門特區」的駐京辦。也就是說,它只是為澳門特區政府服務的,而不是在主要地是為澳門特區政府服務的同時,亦為澳門特區居民服務的,缺乏了「以民為本」的精神。

實際上,該「行政法規」為特區駐京辦訂定的七項「職責」,全部都是屬於為特區政府服務的行政行為。尤其是其第一、二、五、六、七項,就是政府與政府〔包括特區政府與中央政府、特區政府與內地各省級人民政府〕之間的聯絡工作。雖然說,其第三、第四項職責,在廣義上與全體「澳人」的利益有密切關係,但並沒有涉及到具體「澳人」的個人權益。也就是說,特區駐京辦把為有需要的具體「澳人」個人服務的任務,排除在特區駐京辦的職責範圍之外。與香港特區駐京辦在主要是為香港特區政府服務的同時,也很注意落實「以民為本」的精神相比,就不能不連我們澳門居民也自嘆於「大香港小澳門」了。

據說,本欄的上述議論,受到了國務院港澳辦的注意,並進行了研究,認為言之成理。但由於「澳門特區政府駐京辦」的稱謂已經公開宣佈,「生米」已經煮成了「熟飯」,如再更改過來反而陷於被動。因此,只能是「將錯就錯」了。

如今,趁著喬遷之便,駐京辦的公開稱謂正式「正名」,總算是實事求是之舉。然而,既然是「駐京辦」被賦予了在為特區政府服務的同時,也為「澳人」服務的職能,今後「駐京辦」也應秉承「以民為本」的施政理念,為「澳人」服務。至少,也應像香港特區駐京辦那樣,維護在內地的澳門居民受到「澳門基本法」保護的基本權益。如果因此而導致業務量增加,「駐京辦」應提請報告,申請增加人員編制和預算,而不是以「人力財力不足」為由而不去履行自己的職能義務。