陳觀生

《粵澳合作框架協定》(下稱協定)將合作開發橫琴放在最前面，可以說，整個協議基本是圍繞橫琴開發來展開，因為其他不是針對橫琴的措施也全部適合橫琴。而在各種政策措施之中，如何吸引澳門人到橫琴工作、生活，以及吸引來澳遊客人流到橫琴，是重點之中的重點之一，也是要破解但需努力破解的難題之一。

澳門人口有分流壓力

協議的第一章“總則”第一條“合作定位”第三款就提出“探索粵港澳合作新模式示範區。加快推進橫琴開發，探索合作新模式，推動珠澳協同發展，對接跨境基礎設施，推動區域要素便捷流動，加強社會公共服務體系銜接和服務資源分享，建設宜居、便利和管理服務水準先進的優質生活圈。”

從這裏可以看出，橫琴將是推進珠澳同城化的實施區域，其主要目標是將已經是世界人口最密集的澳門地區的人口分流到橫琴。多年以來，澳門就已經是世界上人口密度最大的地區，統計暨普查局資料顯示，2010年12月31日澳門人口估計為552,300人，陸地總面積為29.5平方公里，由於外雇大幅減少，澳門人口數目錄得負增長，致使人口密度則稍微減少，但澳門目前仍然是世界上人口最密集的地區。而且最近2年每年來澳的遊客近3000萬人次，更使得澳門人流密集，遠超世界任何地區。

但與澳門一河之隔的橫琴島，面積有106．46平方公里，超過澳門的三倍，單是建設用地規模控制在28平方公里，也是一個澳門的大小，但橫琴的戶籍人口還不到一萬人。兩個距離那麼近的地方，人口密度相差之大，也是創造了世界紀錄。

所以，無論橫琴如何規劃，發展什麼專案，橫琴開發的成功都與是否能分流澳門的人流（特別是遊客人流）到橫琴密不可分。

便利化並非最大吸引力

人口移動包括人口遷移和人口流動兩個方面，人口遷移是人口居住地永久性或長期性改變的人口移動，人口流動則指臨時或短期離開原居住地而不變更戶籍的人口移動。

橫琴分流澳門人流，也可以分為遷移和流動兩個方面，遷移就是澳門居民到橫琴工作生活，流動主要是遊客分流到橫琴。那麼，橫琴拿什麼來吸引澳門的人口和遊客？

協定在合作橫琴開發部分一開始就提出，“一、珠海發揮橫琴開發主體作用，探索體制機制創新，推動規劃實施和政策落實。聯合澳門開展招商引資，不斷拓展國際市場空間。加強與澳門在社會管理與公共服務等方面對接，研究制定澳門居民跨境就業、生活的相關政策。二、澳門特區政府研究採取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發，重點建設粵澳合作產業園區和旅遊休閒等相關項目，並積極研究制定澳門居民跨境就業、生活的社會福利安排等配套政策。” 而協定的具體措施方面，在協定中“合作開發橫琴”第二條“分線管理”採取“雙方共同努力，為人員、貨物以及澳門居民到橫琴工作、生活提供通關便利條件。”等，都是為澳門人到橫琴提供便利，不過珠海將發揮主體作用，澳門似乎是參與及配合的角色。

珠澳均有共識的是，珠澳同城化以及橫琴開發，打通橫琴與珠海市區、澳門三島之間的交通聯繫是最為緊迫的事務。但迄今為止，橫琴與珠海市區之間僅有橫琴大橋相聯結，而橫琴與澳門之間也僅有蓮花大橋相連接。這樣的聯繫條件非但不足以支撐未來橫琴新區在區域內所承擔的角色，就連支撐橫琴自身的開發也是不足夠的。

有學者認為，未來橫琴與澳門之間至少需要兩橋一隧道相聯結，與珠海市區和金灣區（珠海西區）之間也至少需要再增加一條陸路通道。

所以在“基礎設施”方面，協議也提出，“推動開展連接珠海灣仔與澳門媽閣軌道站河底行人隧道的可行性研究。加強珠海與澳門城市公共交通規劃銜接，探索推動公交體系直通直達。”；“探索一次性臨時過境車輛管理，制定並實施澳門機動車進出橫琴（僅限在橫琴行駛）的管理規定。探索實行雙方便利換領小型汽車駕駛證工作。”

同時，在社會保障上協議建議：“推進公共服務銜接，促進社會資源分享，共建宜居宜業的優質生活圈，促進區域人才流動，實現兩地居民跨境工作生活便利化。”；“建立粵澳社會保障交流合作機制，研究解決兩地跨境工作、生活人員的社會保障銜接問題。支援澳門服務提供者到廣東舉辦老年人、殘疾人社會福利機構，廣東給予與內地社會福利機構同等政策待遇，澳門進一步完善在廣東生活澳門居民的社會福利政策。”

除了這些基礎設施和公共服務的便利之外，根據人力資本理論，對於個人來說，遷移被視為是一種在個人人力資本上的投資，這種個人投資可以增強自身的經濟效益從而提高自身的整體生活水準。多數研究表明，人口遷移主要是在市場調節下移民對經濟機會的選擇。①多數情況下，人口遷移是為了追求更好的經濟收入，從而能有更好的生活水準。②宏觀上看，經濟佈局的改變也會造成大量人口的遷移。

1983年，美國學者赫伯爾第一次系統總結了人口流動的“推拉”理論概念，他認為人口遷移是由一系列“力”引起的，一部分為推力，另一部分為拉力。該理論認為，人口遷移是由於遷出地的推力或排斥力和遷入地的拉力或吸引力共同作用的結果。

筆者認為，讓人口從一個發達地區的澳門分流到一個一片荒涼的荒島橫琴，關鍵還是看珠澳雙方發出的推力和拉力，但協定的許多內容只是為人口流動提供了便利，看不到如何形成人口流動的強大“推拉”作用。

珠澳對橫琴人口政策分歧仍大

對人口壓力大的澳門來講，人口遷出緩解了本澳的人地矛盾，可以更加合理地開發和利用土地資源，對今後持續發展有積極作用。本澳有學者曾經提出，在橫琴租借土地建設社會服務設施、興建公共房屋等，讓部分澳門居民轉移到橫琴居住。但是這種將弱勢群體轉移橫琴的想法卻很難讓珠海方面接受，因為珠海方面是希望將澳門的高層次人才吸引到橫琴，目的是吸引高素質人口繁榮經濟，創造更高的稅收，這與本澳學者的想法完全相反。

人口遷移雙重勞動力市場理論認為，在城市發達地區中存在著兩種勞動力市場：一種是正規部門的主要勞動力市場，該市場對雇員教育水準、技術能力要求較高，並提供較好的工資待遇和相應的福利政策。另一種是非正規部門的次要勞動力市場，特點是較低的工資待遇，不穩定的工作環境，並且缺乏良好的發展前景。

本澳部分學者的想法是將次要勞動力市場的人口分流到橫琴，但珠海方面顯然是希望吸引本澳主要勞動力市場的人口。本澳主要勞動力市場的人口基本集中在博企或與博彩密切相關的行業，除此之外就是公務員以及其他高收入人群，但是他們卻沒有遷移的動力。

澳門人口分流到橫琴，是人力資本相對較高的地方到相對落後的地方，如果沒有足夠吸引力，是不容易實現的。就如許多特大城市的房價早超過了普通工薪階層的購買力，但為什麼人口還要競相湧入？其原因在於，對就業機會的競爭是吸引人口流動最根本性的原因，而決定一個地區就業機會的因素是公共服務水準和經濟發展程度。

美國經濟學家查理斯•蒂伯特1956年曾提出，不同的地方政府在提供公共服務水準上的競爭，是引導人口均衡化流動的有效辦法。在人口流動不受限制時，居民會根據各地方政府提供的公共產品和稅負的組合，來自由選擇那些最能滿足自己偏好的地方定居。如果某地政府提供的公共服務水準高、而稅負卻相對較低，人們就會湧入這一地區定居和工作，如果各個地方人均享有的公共服務水準大致均等的話，人口就會均勻流動，不會出現大量人口湧入少數地區導致過度擁擠的局面。

但目前的橫琴，甚至是今後的橫琴能否提供水準高公共服務，以及稅負又是否相對較低，又有較好的就業機會等，在協議中暫時無法看到，。

至於橫琴如何吸引來澳遊客分流，協議提出：“強化無障礙旅遊區域建設，共建旅遊產品行銷網路平臺，共同開拓海外旅遊市場，吸引國際遊客，互享國際客源。”；“研究互為雙方居民提供旅遊通關、交通、支付等便利措施，研究推動廣東國民旅遊休閒卡在澳門發行使用，發揮銀行卡支付旅遊服務功能。逐步開發珠海海島旅遊，研究澳門居民到珠海海島旅遊的便利模式。”等措施。在筆者看來，這些措施對來澳遊客吸引力也不夠，因為大家都知道，來澳一游的遊客很大原因是“來澳一賭”的，雖然珠海方面提出要打造橫琴“國際商務休閒旅遊度假區”，橫琴如果沒有拿出很具特色的旅遊專案，要達到目標並不容易。

筆者看來，《粵澳合作框架協議》對橫琴開發的定位是將橫琴“半澳門化”，但主體是以珠海作用為主。而話說回來，橫琴分流澳門人口的最有效方法，就是將整個橫琴以租借或者其他形式直接由澳門管理，真正“澳門化”，以澳門現時每年過千億的財政收入，專心來投入橫琴的公共服務和帶動橫琴產業發展，比每年只有100多億財政收入還有照顧其他地區的珠海，效果一定好得多。不過現時看來可能性不大。