澳門有必要設立突發事件應急指揮機構

本欄日前評議道,澳門確實是缺乏一個具體統籌應對危機事件的機制和具體負責人。因為現有的統籌及指揮災害時的民防工作的民防中心,層級較低,只是由警察總局局長擔任聯合行動總指揮,其工作重點也只是重點於颱風等方面的救援,而自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等,已成為威脅地區安全的潛伏隱憂,單憑一個民防中心, 已顯得很不足夠。由此,應當建立一個比民防中心更高層次的緊急應變管理組織系統機制,在突發事故應急影響中協調各方,提供應急對策,處理應急後的支持及其他管理職責,是進行應急行動方面統籌的中心,能保證整個應急救援行動有條不紊地進行,減少事故救援不及時或救援組織工作秩序紊亂而造成的人員意外傷亡和財產損失。

確實,從我國政府和西方一些國家地區的實踐經驗看,設立一個高層次統籌的公共危機應急指揮中心,是很有必要的。這是因為,政府是處理社會危機事件的主體,而政府領導人是危機處理體系決策核心。兩者的作用發揮極為直接決定危機處理的成敗與否。西方有學者認為,我們正在進入一個前所未有的「風險社會」,由此,應對公共風險的危機管理能力和體系的培育的重要性,使日益凸顯出來。應對公共危機已經同國家安全一起,共同成為現代社會經濟條件下政府的重要職能。對於一個特別地區而言,危機管理也是展現一個國家或地區綜合實力和一個政府管理能力的重要方面。經過多年經營,美國已經發展出配套相當完備的危機管理體系。這套體系構築在整體治理能力的基礎上,通過法制化的手段,將完備的危機應對計劃、高級的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包容在體系中。

實際上,專業性應急指揮機構是指政府在突發事件應急工作中,為了有效地指揮、調集、協調、整合各方力量,以保證整個社會能夠協調一致,快速出擊,及時戰勝危機、恢復社會秩序而成立的一種特別組織。這種指揮機構有多種類型,既有常設性的,也有臨時性,即當突發危機結束後就解散的。許多國家的法律對此都有所規定。例如,日本《災害對策法》第三節專門對非常災害對策總部及緊急災害對策總部的設置、組織、管理事務、權限的委任等作出了明確的規定。該法第二十四條明確規定,發生非常災害的場合,根據該災害的規模等情況,認為特別需要實施有關該災害的災害應急對策的內閣總理大臣可以不拘於《國家行政組織法》第八條之三的規定,臨時在總理府內設置非常災害對策總部。該法第二十五條又規定,非常災害對策總部的負責人為非常災害對策總部長,由國務大臣擔任。第二十六條第一款規定,非常災害對策總部實施在非常災害時指定的有關緊急措施的計劃。第二十八條規定,在發生非常激烈的非常災害時,如果認為有特別的必要實施與該災害有關的災害對策,內閣總理大臣可以不拘於《國家行政組織法》第八條之三的規定,召開內閣會議在總理府下臨時設置急災害對策總部。第二十八條第四款規定,緊急災害對策總部實施在非常災害發生時制定的與緊急措施有關的計劃。

專業性政府機能機構,是指政府中具體負責應對危機的行政管理事項的政府專業行政機構或部門。許多國家的法律授權專業性政府執行機構負責實施行政緊急權力。專業性政府執行機構之所以能夠成為行政緊急強制的實施主體,主要是由於兩個方面的原因:其一、這些執行機構長期負責某一領域或行業的行政管理工作,擁有應對某一領域突發公共事件所需的專業設備、專業經驗以及相關信息等等,這些都是地方政府的綜合性行政機關所不具備的。其二、緊急狀態的消除和應對常常需要較高的技術、專業的設備才能有效地應對,單憑人海戰術、普通社會經驗是無法有效應對的,有些緊急狀態的起因,還對人體健康與生命有直接的威脅性,例如「SARS」就是如此,如不具有專業的呼吸道疾病防治專業技術,不但無法防控「SARS」病毒,還會造成人員傷亡。因此,我國以及許多國家的立法明確規定,特定行政主管部門應擔任突發辦事件應對工作的實施主體。

由這種臨時性的指揮機構行使緊急權力具有的優勢在於:其一、效率高。由於臨時的指揮機構的負責人基本上都是由政府的首腦或者副職擔任負責人,其在資源、技術、權力範圍、信息等方面具有的優勢同最高行政機關相類比。其二、協調性。臨時機構一般由政府的相關職能機構負責人組成,故而能夠有效地避免分頭負責、應接不暇的慌亂局面。其三、專業性。臨時機構能夠調用各相關行業的專業技術力量、專業設備、專業的文獻資料等,來有效地、專業地應對危機,能夠避免不必要的失誤,防止人員不必要的傷亡。因而,這種臨時性的機構日益受到各國的歡迎。

從上述各國有關突發事件應對機構的規定來看,這些國家的應急機構都體現出權威性、專業性等特點。正是這些權威、專業技術優勢,才使得上述主體能夠成為具體承擔突發事件應對工作的主體。在各國的實踐中,常常根據不同情形規定不同的應急工作實施主體。對於政治性的、全局性的緊急狀態,實施主體一般為國家元首或最高政府機關。對於自然災害、公共衛生和突發事件,實施主體一般為專業性政府機能部門或臨時性應急指揮機構等組織。

在我國,二零零七年八月三十日第十屆全國人大常委會第二十九次會議通過的《中華人民共和國突發事件應對法》第八條「應急機構」規定,「國務院在總理領導下研究、決定和部署特別重大突發事件的應對工作,根據實際需要,設立國家突發事件應急指揮機構,負責突發事件應對工作;必要時,國務院可以派出工作組指導有關工作。縣級以上地方人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構,統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作。根據實際需要,設立相關類別突發事件應急指揮機構、組織,協調、指揮突發事件應對工作。上級人民政府主管部門應當在自各職責範圍內,指揮、協調下級人民政府及其相應部門做好有關突發事件的應對工作。」

相對應之,澳門特區政府也應由行政長官掛帥,設立澳門特區的突發事件應急指揮機構,負責突發事件應對工作。這個機構的主要成員,應當包括相關的司長和局長,如保安司、社會文化司、運輸工務司,及衛生局、治安警察局、旅遊局、社會工作局、警察總局、新聞局、政府發言人、交通局、民政總署、經濟局、治安局金融情報辦公室、勞工事務局、金融管理局、消防局、港務局、氣象局、電信管理局、環保局、民航局等的負責人。必要時,特區政府可請示中央軍委,邀請解放軍駐澳部隊的業務主管軍官參與。另外,根據實際需要,設立相關機構突發事應急指揮機構,如公共衛生突發事件應急指揮機構、自然災害突發事件應急指揮機構等等,來組織、協調、指揮該類別突發事件的應對工作。

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