既要限制卸任官員又要保證其生活來源

最新一期《澳門特別行政區公報》刊登第七九/二零一一號行政長官批示,設立隸屬於行政長官的「離任行政長官及離任主要官員從事私人業務申請分析委員會」。根據指示內容,委員會負責就許可第二二/二零零九號法律《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》第二條及第三條所指離任行政長官及離任主要官員於終止職務後從事私人業務的申請進行分析及編制意見書,訂定拒絕許可離任行政長官及離任主要官員於終止職務後從事私人業務的原則及標準,並建議行政長官確認及公開該等原則及標準。

這項行政長官批示,是執行《對行政長官和主要官員離任的限制規定》的主要配套措施之一。而《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》法律制度,

主要規定離任澳門特區行政長官及政府主要官員在終止職務之日起計一年內,不得從事任何私人業務。;任行政長官如在上述期限終止後的隨後兩年內,擬從事任何私人業務,應向行政長官取得許可。離任主要官員如在上述期限終止後的隨後一年內,擬從事任何私人業務,亦應向行政長官取得許可。但上述規定不適用從事中央人民政府或澳門特區政府委任或指派的工作、從事由地區或國際組織委任的在慈善、學術或非牟利機構的工作,及如離任主要官員屬確定委任的公務員,其返回原職位。行政長官可在具體個案中,為維護澳門特區的公共利益,拒絕請求或有條件許可有關請求。就許可的請求所作的決定,須公佈於《澳門特別行政區公報》,並須概述作出有關決定的情況及其依據,且在作出決定前,應先徵詢為此而以行政長官批示設立的委員會意見;針對拒絕請求的決定而提起的司法上訴不具中止效力。這項法律,填補了澳門法律的真空,也更為有利於澳門特區的倡廉反腐鬥爭。

卸任官員在一定時限內不得從事私人業務工作的法律制度,在同是實行「一國兩制」的香港特區,被稱為「過冷河」;而在內地和台灣地區,則被稱為「旋轉門條款」。其實,在全世界,都有類似的法律制度。「旋轉門條款」的目的是為了防弊:防止政府官員利用其服務公職的機會,累積成為日後轉業的資產,以便日後任職營利事業時,循原任公職時的管道或機會,牟取不當利益或取得其他競爭者所無法享有之便利。

實際上,為保障及增進公益,公權力被創設並授予給政府。行政長官和主要官員作為公權力的代言者與執行人,應時刻以人民服務為宗旨,忠實、勤勉地依法行使公權力,即「權為民所用、情為民所系、利為民所謀」。但是,行政長官和主要官員具有雙重身份,除行使公權力而代表公益外,作為個體還具有私權利及私益。避免他們難以抵禦公權力衍生的腐蝕性誘惑,將私益淩駕於公益之上甚至以公權力為追求私益的工具,就必須對他們的行為予以約束。而澳門特區的「旋轉門條款」就是規制行政長官和主要官員離職後的從業,在一定程度上發揮遏制期權腐敗、維護政府官員廉潔形象、增進公眾對政府信賴等作用;並可防止公權力剩餘資源的私有化。

但這只是事情的一個方面,而事情的另一個方面卻是,當行政長官和主要官員卸任或離職後,有一至三年的時間不能任職私人業務,而他們中一些人並非是實位公務員出身,卸任後就沒有俸祿可享,其生活來源就將產生問題。因此,在各地,都有「卸任禮遇」的規定。在內地,高級官員的卸任和離任,是以退休方式處理,在政治、生活上都給予了足夠的保障,甚至仍配備專車、警衛和相關工作人員。在台灣地區,除了制訂《卸任總統副總統禮遇條例》,規定卸任「總統」、「副總統」每月均可領受優渥的禮遇金,每年還將提供處理事務人員、司機、辦公室及各項事務等的費用。另外,還供應保健醫療,及供應安全護衛人員,必要時得加派之。

因此,澳門也應參考各地的做法,在嚴格限制卸任或離任行政長官和主要官員擔任私人職務的同時,也應制定行政長官及主要官員的離退休保障制度,給予一定的生活保障。這樣,才能夠辯證地處理卸任行政長官和主要官員的生活保障問題,並更好地體現「澳人治澳」的原則。

其實,行政長官參選人在參選行政長官期間,選舉經費耗費甚大,因而適宜參考一些國家和地區的經驗,給予發放選舉補助金。實際上,日本國會於一九九四年三月制定「政黨助成法」規定,凡擁有五席以上眾議員或參議員的政治團體,且於最近一次眾議員總選舉,抑或前一次或前前次參議員通常選舉,全國得票率百分之二以上,得由國家給付政黨補助金。而我國台灣地區的「立法院」也通過《政黨選舉補助金條例》,讓各個在「立委」選舉中總得票率跨過百分之五「政黨門檻」的政黨,每年都獲得每票五十元新臺幣的「政黨選舉補助金」。後來,「立法院」在修訂《總統副總統選舉罷免法》時,增訂了第三十九條,「各組候選人選舉得票達當選票數三分之一以上者,應補貼其競選費用,每票補貼新臺幣三十元。但其最高額,不得超過候選人競選經費最高金額。」盡管如此,台灣的政治學者頗有意見,因為德國政黨補助金的門檻是百分之零點五,亦即台灣的十分之一,顯得台灣的門檻偏高。

從理論上說,「選舉補助金」確是可以解決選舉經費問題,但澳門特區的現實情況是並沒有政黨,故即使是要設立這種制度,也只能是借鑒其「選舉補助金」部分,拋棄其「政黨」部分。亦即發款給按「改良漢狄比例法」計算獲得若干選票的當選人及落選人,而不是政黨。同樣,特首選舉也宜引進這種制度,但由於特首選舉並非是全民普選,而是由選舉委員會間接選舉產生,亦即選票基數不大,故每票補貼標準就宜按比例適當提高。即使是落選者,因其在爭取選委提名時已擁有百分之十六點七以上的支持度,早已跨過百分之五的門檻,也應得到此補助。

當然,有權利就必有義務。在實行選舉補助金制度的同時,也應對參選人設立「選舉保證金」制度。一些國家和地區為了避免不具資質者或缺乏民意支持者也濫芋充數參選,浪費社會資源,設計了「保証金」制度,規定參選人在登記報名參選時,必須繳交一筆保証金。倘其得票率跨過規定的「門檻」,可獲發還保証金;反之保証金則被充公。候選人須繳交保証金,這是有學術理論作依據的。由雷競璿著、香港天地圖書有限公司出版的《選舉制度概論》一書就指出,為了防止一些根本沒有選民基礎和支持的人參加競選以致造成候選人泛濫的情況,一些國家在選舉法中又規定候選人需繳交一定數額的「競選保証金」,如果在競選結果公佈後,候選人所得票數不足全部有效票數的某一比例〔例如百分之五〕,則保証金被沒收,若超過此比例,則可獲發還。因此,為了防止發生濫行參選的行為,以避免浪費社會資源,澳門特區日後在修訂「行政長官選舉法」和「立法會選舉法」時,似是也宜考慮引進「保証金」制度。

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