隨著這些年來社會矛盾的加劇，尋找共識逐漸被視為中國下一步如何發展的一個前提。而黨外人士幾十年後的重新回歸，無疑是執政黨尋找共識的一種努力

假如發生在60年前，這條新聞不會像今天這般引人關注。

3月底，國家工商行政管理總局公佈了一條人事任免信息：甘霖已擔任國家工商行政管理總局副局長，劉凡不再擔任副局長職務。

甘霖是致公黨中央常委，劉凡是民革中央副主席，兩位非中共人士，在副部級職位上完成新老交替，並不多見。

從建國初佔據中央人民政府的半壁江山，到“文革”後期無一人擔任部委正職，再到2007年致公黨中央副主席的萬鋼與無黨派人士陳竺先後被任命為科技部部長與衛生部部長，黨外人士伴隨歷史的波浪而沉浮，如今逐漸重回政治舞臺的中心。

短暫的春天

《協商共和：1948-1949中國黨派政治日誌》一書中講述了這樣一件事：建國初期，在組建人民政府時，周恩來提名一位無黨派民主人士李書城擔任農業部部長，結果連不少民主人士也表示不熟悉此人。

周恩來解釋說，李書城是同盟會早期會員，是辛亥革命武漢革命軍司令黃興的參謀長，而且是中共一大代表李漢俊的哥哥，“一大”就是在他家裏召開的!

不知名的李書城尚且如此，諸如宋慶齡、李濟深、黃炎培、傅作義等名士的事蹟、背景更不必多表。正是因為在戰爭年代做出過巨大貢獻並享有崇高威望，新中國組建初期，眾多黨外民主人士成為新政府組建時無法回避的人物。

事實上，早在1945年，毛澤東發表的《論聯合政府》便對新政府做出過設想：毫無疑義，我們這個新民主主義制度是在無產階級的領導之下，在共產黨的領導之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應該是一個階級專政和一黨獨佔政府機構的制度。只要共產黨以外的其他任何政 黨，任何社會集團或個人，對於共產黨是採取合作的而不是採取敵對的態度，我們是沒有理由不和他們合作的。

4年後，新政權成立為實現這個設想提供了平臺。近代史學者章立凡曾撰文描述當時景況：1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議在北京召開。在出席新政協的662位代表中，共產黨員約占44%，工農和各界的無黨派代表約占26%，各民主黨派的成員約占30%，基本上實現了中共的“三三制”原則。

經過此次會議選舉產生的6位中央人民政府副主席中，有3位民主黨派和無黨派人士，56名中央政府委員中有27人。隨後的政府組閣，黨外人士占去4位政務院副總理中的2位，15名政務委員中的9人，在政務院下屬部門32個正職中的13人。

在新政權逐步成長的初年，黨外人士一直發揮著重要作用。章立凡的父親章乃器參與了第一屆政協會議和新政權的組建。這位著名的民主人士是中國人民政協會議第一屆全委會常務委員，也是中央人民政府政務院政務委員。長期從事經濟、金融工作的他不僅成為中央財經委員會委員，還于50年代初擔任中央人民政府糧食部首任部長。

1957年，“整風反右運動”掀起，這一年，章乃器被打成右派並撤銷職務。他的命運自此轉折，數年後的“文革”更使他跌入人生的低谷，被剝奪財產、被打成重傷、妻子被打死。直到1980年，他病逝3年以後才獲得正式平反。

章乃器的命運幾乎是許多民主黨派人士命運的縮影。章立凡介紹，“文革”爆發後不久，一些北京紅衛兵發出致各民主黨派的《最後通牒》，限令各民主黨派在72小時之內自行解散。

北京各民主黨派中央機關隨後陸續表示接受紅衛兵的意見，停止辦公。這一停，就是10年。

黨外人士的政治春天隨之結束。1972年，傅作義辭去水利部部長一職，黨外人士至此很長時期再無任何人在中央政府中擔任正職。

兩個重要的文件

“文革”結束後，國家政治經濟逐漸復原。80年代，開始有一部分黨外人士開始進入國務院和地方各級政府擔任領導職務。但是，黨外人士參政的總體困局仍未能突破。

真正的改變始自1989年。那一年，中共中央下發《關於堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》(以下簡稱“14號文件”)。文件首次明確“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度”，“參政黨”這一詞彙也首次出現。

中央社會主義學院副院長袁廷華告訴《瞭望東方週刊》，“14號文件”制定時，恰逢北京發生政治風波。風波過後，有關部門專門總結經驗，強調了文件的兩條主線：一是加強中國共產黨的領導，二是堅持發揚民主。

文件制定之初，便以內部文件形式發表。

1990年3月，蘇聯人民代表大會通過決議，正式廢除了憲法第六條(其中規定“蘇聯共產黨是蘇聯社會的領導力量和指導力量，是蘇聯社會政治制度以及國家和社會組織的核心”)，並在之後不久正式開始實行多黨制。

“在這種情況下，‘14號文件’被以新華社通稿形式公開發表，”袁廷華介紹，“以此表明，我們要堅持走自己的道路。”

“14號文件”極大推動了黨外人士參政議政的發展，並使之開始走向制度化軌道。在文件發佈之前，國務院只有3名黨外人士擔任實職，隨後幾年，迅速發展至將近20人。

2005年，黨外人士迎來了另一次重要的轉機。這一年，中共中央頒佈《關於進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》(以下簡稱“5號文件”)。

袁廷華參與了“5號文件”的制定，當時他還是中央統戰部一局(民主黨派局)副局長。他介紹，這個文件最重要的內容，一方面是將政治協商納入決策程序，另一方面便是規定“民主黨派和無黨派人士擔任國家和政府領導職務，是實現中國共產黨領導的多黨合作的一項重要內容”。

在黨外人士參政方面，“5號文件”有非常細緻的規定。文件提出，包括縣以上的地方政府到國務院有關部委領導班子都要選配民主黨派成員和無黨派人士，並明確規定“符合條件的可以擔任正職”，同時還提出各省、自治區、直轄市可根據各級政府機構設置情況，明確需要選配的工作部門的適當比例。

關於“適當比例”的規定，最能反映實際情況的是人大代表的選舉。

與政協委員按照界別選舉不同，人大代表是按照地域選舉，而不論黨派身份。“但為了體現我國是多黨合作的體制，推薦代表時候實際上是民主黨派專門產生一個名單，保證黨外人士在候選人中要佔據大約30%的比例。”袁廷華說。

在具體職務方面，“5號文件”規定為“重點在涉及行政執法監督、與群眾利益密切相關、緊密聯繫知識分子、專業技術性強的政府工作部門領導班子”。

袁廷華說：“長期以來黨外人士任職中的副職現象和文教衛現象確實存在，而經過研究，‘5號文件’對這個問題是有突破的。”2007年萬鋼和陳竺的“異軍突起”，便是“5號文件”的現實產物。

副職現象的複雜性

自從“14號文件”頒佈之後，黨外人士參政的數量便穩中有升。

2007年，中央統戰部副部長陳喜慶曾披露過黨外人士參政的情況：在政府系統，全國擔任縣、處級以上領導職務的黨外人士達到了3.1萬人，其中有18人在最高人民法院、最高人民檢察院和國務院部委辦、直屬局擔任領導職務。有27個省、區、市，和15個副省級城市都配備了黨外副省長、副市長或者副主席。

經過這些年的發展，黨外官員尤其是副部級以上高官的總體狀況基本穩定。

比如在國務院系統，除了萬鋼與陳竺兩位部委正職官員之外，還有10餘名擔任副部級幹部的黨外人士。

這其中，包括水利部副部長胡四一，農業部副部長張桃林，國家統計局副局長徐一帆，國家林業局副局長印紅，國家知識產權局副局長李玉光，中科院副院長丁仲禮，中國工程院副院長謝克昌，中國氣象局副局長宇如聰，國家自然科學基金委副主任姚建年等人。

從這份名單不難看出，黨外高官分佈廣泛，但仍然難以擺脫“副職現象”和“科教文衛現象”的桎梏。不過，“5號文件”的規定也在落實，如監察部副部長郝明金，審計署副審計長石愛中，國家中醫藥管理局副局長于文明等人，均身處行政執法監督部門。

袁廷華認為，雖然這些年來有所突破，但是要從整體狀況上改變黨外人士參政多集中于“科教文衛”部門的現象還比較困難，這也是由黨外人士的人才構成事實情況決定的：民主黨派一直以來都是知識分子為主，擔任專業技術性強的領導職務也算是“專業對口”。

相比“科教文衛現象”的現實合理性，黨外人士參政中廣泛存在的“副職現象”則更為複雜。

不可回避的首要原因是，中國共產黨領導的多黨合作制是當下中國的政黨制度，一把手多為中共黨員是制度必然。但與此同時，作為黨外人士參政長期存在的問題，副職現象背後隱藏的是黨外幹部成長的巨大障礙。

2003年4月，被稱為“山東第一貪”的潘廣田受賄案開庭審理。潘廣田受賄157萬，在近年來動輒上億的腐敗大案面前金額不能算高。之所以得到第一貪的惡名，是因為他是建國以來山東查處的級別最高的貪官，也是全國查處的級別最高的黨外領導幹部。

讓人驚奇的是，潘廣田僅僅花了6年時間，便從處級幹部的位置上躥升至副省級高位。對於中共官員，6年時間大多數還在“原地踏步”。

袁廷華說，因為黨外幹部的提拔大多是由副職到副職，直接跨過了不少層級，因此形成了一個黨內罕見的現象：火箭式提拔。不少黨外幹部因此缺少實際的鍛煉，進而難以挑起正職的擔子。

回歸是為了增強共識

隨著近年來中央對於黨外幹部的人才提拔愈發重視，如何使黨外幹部的人才儲備與之相匹配，則是黨外人士必須要面對的問題。

“經過長期發展，共產黨吸收了大量的人才。相較來說，如何加強黨外的人才培養，就成為政黨合作制度首先要面對的問題。”

2010年，中央特別針對此問題出臺了《2010—2020年黨外代表人士教育培訓改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)。專