本欄日前《澳門新城填海區已突破習慣水域管理線》一文刊出後，有讀者提醒，其實類似的問題，已有人在今年北京「兩會」上提出。筆者翻查資料，果然是在今年全國「兩會」期間，全國政協澳區常委廖澤雲提出了《關於澳門特別行政區海域保護、管理和開發的提案》。該提案指出：澳門對海域的管理和開發有迫切的需求，澳門應自覺肩負海域保護和管理的責任，香港和澳門兩個特別行政區宜作同等對待，故現時是適當時機解決澳門的海域管理問題。

確實如此，由於澳門沒有自己的海域，要進行管理有關的各類事務，頗為不便，並因香港特區有自己的海域，而使人有「大香港小澳門」之感。尤其是在《中華人民共和國海域使用管理法》頒佈生效後，澳門少了一個可以方便自行使用海域的方法。這是值得注意的，中央有關部門應及早解決。

實際上，由於歷史的原因，澳門的區域範圍從來不包括附近海域。這是因為，當年葡萄牙人從非法定居到逐步佔領澳門，並不是通過中葡兩國簽訂條約或協議來確認的。相反，中葡兩國間曾舉行過多次勘界談判，最終均未達成任何協議。也就是說，澳門與中國大陸的分界線從沒正式劃定，澳門附近的海域，從來就是中國的領海。因此，《澳門基本法》序言第一句就對澳門區域範圍開宗明義：「澳門，包括澳門半島、仔島和路環島」。為規範澳門特別行政區所轄行政區域範圍的全國人大關於設立澳門特別行政區的決定更明確規定，「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。當中沒有如設立香港特區相關決定有「附近海域」的表述內容。

而《香港基本法》對香港特區行政區域之所以有「附近海域」的表述，是由為在中國清政府與英國政府所簽署的三個不平等條約中，是將香港島、九龍半島，及一些島嶼附近的海域，也劃進了香港地圖的。但在新中國成立之初，中國政府就明確地宣告不承認英帝國主義強加給中國的這三個不平等條約。因此，嚴格來說，在當時英國佔領下的香港地圖上的海域界限線，在法律上並非是合法的，只不過是在中英雙方為了便於海域管理的一道「習慣控制線」而已。在一定程度上，它與澳門地區回歸前的「海上習慣控制線」的性質，有著某些相似之處。而在香港回歸後，為了明確粵港水域邊界的管理範圍，便於雙方管理，相互配合，促進兩地的繁榮穩定，《香港基本法》中有關香港特區行政區域圖的規定，就有了「附近海域」的表述。而且，在國務院公佈香港特區行政區域圖時，還根據實際情況，本著方便管理、有利於航行的原則，對個別界線點線進行了適當的調整。包括香港西南部的海上分界線從回歸前的緊貼著海岸，定為香港回歸後的向外延伸一海裏；東北部則由原來的廣東大鵬半島和香港「新界」之間的「中心線」，在回歸後擴延到大鵬半島與香港平洲島之間的「中心線」。使香港的海域比回歸前增加了數十平方海裏。

其實，「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的提法，也會令人產生在「海域管理」的問題上，未能充分反映澳門已回歸祖國，亦即中國政府已經對澳門恢複行使主權的事實的感覺。實際上，所謂「習慣水域管理範圍」，這是在澳門回歸前，葡國人對澳門實施殖民管治的歷史產物。──在一八四九年後，葡國雖然對澳門實行殖民擴張，逐步佔據澳門半島和仔、路環離島，但一八八七年簽訂的《中葡和好通商條約》至一九二八年已過期失效，其間幾十年多次勘界談判，均無疾而終。澳門與中國大陸的界址線從未正式劃定，只是逐步形成了習慣性的界定：澳門只有陸界，而水界從未劃定，澳門周邊的水域向屬中國。

然而，長期的行政管理和對水域的使用所需，如填海造地、疏浚河道、船隻停泊、港口交通、水警履行職務維護水道秩序等，都涉及到水域航道管理權的問題。於是，就形成了習慣性的水域管理線，當時稱為「習慣控制線」〔「國務院令第二七五號」則表述為「澳門原有的習慣水域管理範圍」〕。尤其是在中葡建交之後，前澳門水警、海事部門在廣東公安、海事部門的「默契」配合之下，一直對「習慣控制線」澳方一側的水域進行實質及有效的管理。而在前澳葡政府頒佈的有關澳門水警稽查隊和澳門港務局的組織法例中，有「負責在海事管轄權範圍內巡邏」、「監察海事活動及港口活動」、「監察對航海安全規定之遵守」，及「保障海上安全，尤其有關船舶及其他漂浮物之海上安全」、「負責海上航標，尤其處理關於浮標及燈塔之工作」、「對航行進行監察及監管」、「對航行提供援助」、「負責引航工作」、「保護水下文化財產」、「研究並建議年度性疏浚工作」、「就將於海事管轄權範圍內展開之任何工程及基礎建設發展意見」、「負責促使遵守有關係商業娛樂等海上活動，船舶製造及維修業，港口活動及水域公產之使用的規定」……等。在上述法例中，赫然含有諸如「海事管轄權範圍內」、「水域公產」等帶有「合法使用澳門水域」內涵的術語。而長期以來，並未見中方對此提出異議，亦即等於是默認前澳葡政府對「習慣控制線」澳方一側以內的水域的使用和管理權的。

然而，這僅是一種習慣性的默契，並非是法律上的界定。這是因為，正如前述，澳門周邊的水域都是屬於中國的，從法理上來說，當時澳門居民只要從岸邊一下水，就等於是越過了粵澳邊境並進入了祖國大陸的區域範圍。只是出於方便雙方進行水上管理之故，才逐漸形成這麼一個「習慣控制線」。

在澳門回歸後，中國政府已對澳門地區恢複行使主權。在主權歸屬的問題上，澳門半島、氹仔島和路環島已連同「習慣控制線」之內的水域一道，置於中國政府的主權之下。如果再使用「澳門原有的習慣水域管理範圍」的概念及表述方式來表述澳門特區的水域範圍，而不是明確劃示澳門特區與廣東省之間的水域分界線，就未能充分反映澳門已經回歸的事實，而是在客觀上仍是按過去葡國人對澳門實行殖民管治的模式來劃分「習慣控制線」。

誠然，水域屬於公產，由國家所有，但這並不妨礙在一個國家內部的行政區劃工作上，進行行政區域的劃界工作。既然內地各行政區域和澳門特區都是中國的領土，都同時置於中央政府的主權之下，也既然置於「一制」之下的內地各行政區域都已勘定邊界線，那麼，置於「另一制」之下、因而更需要劃定行政區域的澳門特區，就更有必要對尚未有劃定的水域邊界線進行「聯合勘定」並明確劃定粵澳水域分界線了。鑑於香港方面已制定了《粵港邊界管理範圍線示意圖》，就不宜在繪劃行政區域邊界線方面再授人予「大香港小澳門」之「柄」。因為這是屬於國家主權之下的內部事務，不存在所謂「割地喪權」的問題。

確立「粵澳水域管理範圍線」，好處很多。首先，在政治上，就可明確地向世人宣告：在澳門實行「一國兩制」是嚴肅的及毫不走樣的，因為有明確的邊界為兩種不同制度區隔。其次，在治安管理上，有助於打擊偷渡、走私非法活動，及加強協調粵澳公安、水警〔海關〕的邊界管理合作。再次，在海關管理上，也有利於澳門特區執行《澳門基本法》，加強對自己作為單獨關稅區、自由港的管理。