再談一百八十三天限制的違法悖理之嫌

全國人大常委會澳門基本法委員會副主任、澳門特區立法會前主席曹其真日前在其博客上為文,透露她因為於去年居澳不足一百八十三天,沒有被政府納入二零零一年中央儲蓄制度的撥款臨時名單。曹其真認為,這項行政法規規定澳門永久居民每年居澳滿一百八十三天才可獲撥款的條文來歷不明,也缺乏理據,令人難以接受。曹其真列舉自己多年來生活的例子後指出,《澳門基本法》只規定行政長官及立法會主席在澳居住年限有特別規定,其他是劃分永久及非永久居民的權利差異,推論政府可以用行政法規限制本澳居民其他權利,甚至取消居民資格。曹其真不認同及反對政府以每年居澳滿一百八十三日天劃分可獲撥款的居民,她呼籲特區政府官員在做任何決策前必須三思而行,仔細考慮決策的可行性、合法性和合理性她指稱澳門永久性居民要獲得年度中央儲蓄制度的撥款,必須在過去一年居澳滿一百八十三天的條文來歷不明兼粗製濫造,隨意削減和調整《澳門基本法》規定所有澳門永久居民均享有同等的權利,給社會帶來不公和給市民帶來不便,令人難以接受。這一欠缺理據的行政法規亦導致她因去年居澳「不足日」未被納入本年度中央儲蓄制度的撥款臨時名單。對她而言獲撥款與否無甚影響,但這一莫明奇妙的規定卻關乎所有澳門永久居民,更不代表對有類似處境的人士沒有影響,她呼籲特區政府官員在做任何決策前必須三思而行,仔細考慮決策的可行性、合法性和合理性。

曹其真有感而發地在其博客張貼此文,相信並不是為其自己未能被納入中央儲蓄制度的臨時名單的際遇而不滿,而是為該行政法規的有違法悖理之嫌而大抱不平。實際上,以曹其真能在北京置業「天臺四合院」的豐厚身家,尤其是她在出任立法會主席的九年多,據說並未拿一分一毫薪水,是並不「希罕」中央儲蓄制度每月一千幾百元的退休金的。因此,她應是為民「鼓與呼」。實際上,這項規定,有著以下幾個明顯的謬誤:

其一、不符合《澳門基本法》和兩個國際人權公約有關「人人平等」及「出入自由」的規定。本欄於去年六月三十日就曾指出,按照《澳門基本法》第二十五條規定,「澳門居民在法律面前一律平等,不因國籍、血統、種族、性別、語言、宗教、政治或思想信仰、文化程度、經濟狀況或社會條件而受到歧視。」《澳門基本法》第三十三條又規定,「澳門居民有旅行和出入境的自由」。澳門居民無論是永久性居民還是非永久性居民,只要申領到了澳門特區護照或其他旅行證件,就享有了出入境的自由,可以享這些有效證件,出入澳門特區,不受限制,也無須再辦其他手續。而按《澳門基本法》第四十條規定,《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。而聯合國《公民權利和政治權利國際公約》第十二條則規定,「合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由。」「人人有自由離開任何國家,包括其本國在內」。遷徙自由是一個人自由發展必不可少的條件。合法處在某一國家境內的每一個人均在此國境內享有遷徙自由和選擇住所的自由權利。而這項權利不僅指旅遊,而且指一個人為在某個地方定居而進行的遷徙,即選擇和改變其住所。而在本澳實踐中,那些不被納入中央儲蓄制度的人士,其每年在澳門居住少於一百百八十三日,其實大多是居住在內地。內地與澳門同屬一個中國,這個規定就與聯合國《公民權利與政治權利國際公約》所規定的「國內遷徙自由」有抵觸。雖然筆者人微言輕,相關部門在該行政法規「蔔搥」時未有接納此意見,但筆者至今仍然堅持此意見。

實際上,就在同一時間,香港高等法院就對香港特區政府有關一年最多五十六天的綜援離港限制規定作出了「違憲違法」的裁定。法官張舉能直指「五十六天制度」不合法地歧視回流港人,且難以界定身在外地的港人對港沒有貢獻。因而法官在判詞中指出,社署對綜援離港限制的規定違反基本法第二十五條「法律面前人人平等」,以及三十一條「保障出入境自由」的規定,同時亦違反人權法。這個裁決,值得澳門特區有關部門借鑒參考。

其二、與《粵澳合作框架協議》第五章「社會公共服務」第六條「民生福利」中有關「支持澳門服務提供者到廣東舉辦老年人、殘疾人社會福利機構,廣東給予與內地社會福利機構同等政策待遇,澳門進一步完善在廣東生活澳門居民的社會福利政策」的規定相抵觸。因為按照這條規定,粵澳雙方政府都將會有在廣東省內舉辦老年人、殘疾人社會福利機構的計劃,將澳門居民中的老年人、殘疾人的照顧事宜轉移到內地去。實際上,特區政府就曾與江門市政府商討在當地購地興建老人院的計劃,只不過是因為內地相關法例規定,不能以政府名義購置土地而遭擱置,但這並不等於是不可行,或是澳門特區政府今後就將放棄這種構思。但所謂「一百八十三天」的限制,就將使這個構思失去澳門行政法規的支持,因為他們肯定是每年超過一百八十三天不在澳門居住。既然如此,《粵澳合作框架協議》的這個條文力就將失去繼續存在的法律依據。

其三、桎梏澳門特區與內地的交流。無論是「CEPA」還是《粵澳合作框架協議》,都鼓勵和支持澳門居民前往內地開業、工作。倘澳門居民積極響應,到內地從事個體戶業務,就將會遭到「一百八十三天」的狙擊。因為既然到內地創業,或是受聘到內地並非是由澳門投資者創辦的企業工作,就必然要全身全心投入,導致逗留在澳的時間就將少於一百八十三天。因此,這條政策在客觀上是幹擾「CEPA」和《粵澳合作框架協議》的落實,因而是阻礙澳門特區居民與內地的經濟交往的,也是有礙於澳門特區與內地的經濟融合的。

其四、阻礙本澳企業發展。眾所周知,澳門特區由於面積細小,土地資源及勞動力資源有限,不少企業在「地球村」及「區域合作」的概念鼓舞下,到外地投資,這就需要有本地居民前往進行管理工作。但在實行這個規定之下,這些應聘者將失去社會福利保障,而致沒有人肯於應聘。

誠然,政府有關部門作出這樣的限制,可能有其苦衷,就是針對前一段時間實施發放「現金分享」計劃時,大批已定居香港的原澳門居民回來「搶摘桃子」。他們長期以來並未為澳門發展出力,也未在澳門納稅,現在卻要分享澳門經濟發展的成果,確是不合理。政府有關部門要以「一百八十三天」來應對之,可以理解。但卻形成「把洗澡污水與嬰兒一起倒出去」的客觀效果,禍及在澳門定居,並以澳門為根,到內地做個體戶、打工和應聘出國工作的人。

這是過去遺留下來的身份證制度所形成的,因而特區政府有必要考慮對身份證制度進行改革,在遵守《澳門基本法》相關規定的前提下,凡是移居境外的原居民,應當注銷其澳門身份證,倘其日後返澳定居再予恢復,且不得拒絕。

當然,這是頗為敏感的問題,必須謹慎為之。可以適當參考內地的做法,這也是避免發生「雙重國籍」的一個可行辦法。

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