憲政發展與“一國兩制”法治實踐

楊允中

澳門特區成立十年來在不同領域、不同層面都較好地展示出新體新制、新人新事、新作風新思維,較好地展示出”一國兩制”載體功能。體現”一國兩制”的特別行政區制度已成為國家基本政治制度之一。特別行政區的法治是”一國兩制”新型法治。在特別行政區,政府和居民都是”一國兩制”法治的載體。面對全新形勢、全新時代,倡導”一國兩制”文明、構建責任社會具有現實意義。維護共同性,維護大方向、大原則與有效發揮特殊性和靈活性是一致的,把”一國兩制”載體的功能充分加以發揮,是新時代新形勢發展的客觀要求。

法律是人類智慧聰明的結晶

--柏拉圖

澳門特別行政區(以下簡稱“澳門特區”)在其發展史上第一個10年,無疑是極為重要、極為關鍵的時間段。這10年,無論經濟、政治還是社會、文化,無論內部結構優化還是對外影響力,都發生了前所未有的深刻變化。這是“一國兩制”科學性和生命力得到全面驗証的10年,也是澳門各界居民愛國愛澳情懷和聰明才智得到充分展示的10年。總體觀察,對澳門特區具有奠基意義的第一個10年可以用8個字來概括:“兩大”“兩新”“兩高”“兩有”。即經濟領域:總量大擴張、民生大改善;政治領域:新政治體制、新施政理念;社會領域:高穩定度、高和諧度;文化領域:綜合競爭力有所提升、核心價值觀有所調整。這意味著新型政治社會制度、新型政權、新型民主業已全面啟動,公民基本權益得到名副其實的保障。這是歷史性的進步與飛躍。對形勢演進基本面的整體性判斷,不應動搖,也不應懷疑。澳門特區第一個10年快速發展進程,也伴生一些結構不合理、制度有漏洞、理念不到位等現象。當前,在澳門不能說不存在亟待認真關注、亟待積極化解的問題,也可以講,所謂深層次問題並未遠離這座小城。某種意義上講,澳門目前缺的不是穩定而是全面公平競爭;缺的不是和諧,而是高公民意識;缺的不是對“一國兩制”和基本法的尊重,而是對其正確理解。這表明以維護社會公平正義和延續文明為要旨的法治,即新型的“一國兩制”法治,還要進一步完善。因此,強調公平競爭,強調深度開放,強調對深層次問題的防範,強調對循序漸進推進民主的理解,強調對“一國兩制”法治與“一國兩制”文明的理解,不能認為是多餘的。在轉入第二個10年的關鍵性時刻,人們的關注重點在哪里?以下幾方面也許具有一定的甚至是特殊的針對性價值:對制度建設與體制、機制完善的持續關注;執政能力與執政理念的同步提升;政權建設與公民社會建設的同步推動;依法掌權用權與官員人格魅力的兼顧。

一、我國憲法與澳門特區居民的憲法意識

在現代社會強調法治、崇尚法治,恐怕沒人持反對意見,而對法治驗証與判斷有兩大要點:一是法制或法制體系的科學性與完備性;二是法特別是根本法的權威性的受尊重程度,也可以用“雙到位”來表徵,即政府依法施政的到位與社會法治意識的到位。這中間,作為國家根本法的憲法,其可靠保障的到位與受尊重的到位又是核心因素中的核心因素。所以,憲政發展與憲法保障是同一性質問題的兩個側面,憲政發展的實現必然伴生憲法保障的到位,而憲法保障的實現程度則是判斷憲政發展的重要標志。

所謂憲政,亦即憲法導向下的國家發展,或“以憲法為核心的民主政治。集中表現為:憲法精神、憲法制度、憲法規範的要求在社會的政治、經濟、文化生活中得到普遍實現,憲法真正成為國家權力之間、國家權力與公民權利之間相互關系的最高調節機制,憲法觀念得到普及,違憲行為得到有效的制止。”這意味著,一個國家的法律體系特別是居核心地位的憲法的完備程度,對憲政發展起著至關重要的基礎作用,只有作為國家根本法的憲法,其最高權威性受到普遍尊重,其最大效力性得到全面體現,憲政發展與進步方可逐步實現。故此,說憲政發展是一個國家現代化實現程度與民主政治實現程度的顯著風向標,絕不過分。

隨著1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“《憲法》”)及其四次修正案的通過,中國已進入較為完備、具有自身特色的憲政發展新階段;特別行政區制度的實行,則成為中國憲政發展加速成熟化的新標志。在堅持國家主體部分繼續保持社會主義制度的同時,允許個別局部地區實行“一國兩制”,這既是史無前例的制度創新,也是國家空前強大、高度自信的標志。

所謂憲法保障,亦即憲法基本功能的發揮,系指“維護憲法尊嚴和保証憲法實施的措施和制度。包括:確立憲法的最高法律地位,規定一切法律、法規都不得同憲法抵觸,一切國家機關、武裝力量、政黨、社團、企業事業單位和公民都必須遵守憲法;規定修改憲法的嚴格程序;規定解釋憲法、監督憲法實施的機關;實行違憲審查制度。” 這表明憲法的至高無上性地位和尊嚴必須不打折扣地建立並得到有效維護,這中間對公民基本權益做到有效保障更是對憲法權威的實際考驗,保障的充分和到位與權威的真正建立構成正相關。現階段,以民為本的施政理念受到各方面高度認同,但理論上的接受、口頭上的承諾與公民基本權益實際得到保障或社會關系的真正平等化,並非可以簡單地畫上等號,還有許多認識上的障礙與利益平衡上的非理性傾斜有待排除。發達國家未必解決得很好,發展中國家(地區)或待發達國家(地區)更是任重而道遠。

與憲法保障最相關的是憲法解釋與違憲審查問題。前者指“法定機關對本國現行憲法條文的涵義所作的具有法律效力的解釋,憲法解釋之所以需要,主要是因為憲法條文通常只作原則規定,某些具體內容有待闡明,以便正確理解和執行。” 對憲法的解釋是法律解釋中最重要、最複雜的課題。在中國,對憲法的解釋屬于全國人大常委會的職權,這是立法機關解釋;在美國,對憲法的解釋屬於聯邦最高法院的職權,這是司法機關解釋;在德國等歐洲國家,對憲法的解釋屬於憲法法院的專有職權,這是特設機關解釋。

至於違憲審查,也是當代各國高度重視的一個問題,盡管不同法系的理解存在一定的差異。依據西方憲政理論,“違憲(unconsfitufionality)是指立法機關制定和頒布的法律和其它法律文件、政府機關的政府行為及其公職人員的職務行為違反憲法,即違憲的主體是政府機關及其公職人員,違憲行為是違憲審查的對象。” 在中國,根據1982年憲法的規定和憲法原理,通常認為,“違憲主要是指國家權力機關的立法活動和其它國家機關及其工作人員行使職權的行為違反了憲法的原則和具體規定。”

違憲審查是憲法實施最重要的制度保障,為維護憲法尊嚴、保証憲法實施和保持憲法的最高法律效力,多數國家均建立了違憲審查制度。違憲審查的主要內容包括:“審查法律、法規的合憲性。裁決國家機關之間的權限爭議。裁決選舉爭議。處理特定公職人員違憲事件。審查政黨活動是否違憲。受理憲法訴願。” 違憲審查的形式主要分事先審查和事後審查兩種。前者“指在法律、法規實施之前,由有關機關對其是否合憲進行的憲查,通常適用於法律、法規的制定過程中。” 如在中國,民族自治區制定的條例和單行條例,須報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。後者“指在法律、法規實施之後,由有關機關對其是否合憲進行的審查。它是違憲審查基本和主要的形式”特別行政區立法機關制定的法律須報全國人大常委會備案,原則上,亦屬於這一類。這表明全國人大常委會是唯一行使違憲審查和違基本法審查的權力機構。

作為生活在特別行政區的中國公民,享受憲法和基本法保障的基本權利和自由,受保障程度遠大於內地居民,因此,盡可能多地認識憲法、瞭解憲法,尊重並維護憲法的權威,這一點同建立強烈的國家認同、民族認同具有很高的一致性,也是現代法治的基本要求。

二、澳門特區基本法憲制性法律性質與位階

憲法規範的科學與完備,憲法地位與作用的被認同,以憲法為核心的普法教育的推進,同現代公民社會的構建與完善,同現代民主政治和政治文明的進步密切相關。前者是基礎條件,後者是表現形式;前者是本和源,後者是花和果。但由於憲法條文具有很高濃縮性、概括性,“宜粗不宜細”“宜簡不宜繁”,所以,通常為了提升其可理解性和可操作性,各個國家往往制定較為具體的單項法律加以補充與配套,這便是憲制性法律出臺的緣由。在每一法律體系中,憲制性法律作為憲法相關法和配套法都是居核心地位,發揮特定導向、規範作用的特定板塊,對其權威性的解釋是:“普通法律的對稱。憲法以及起憲法作用的法律文件的總稱。通常由制憲會議(制憲議會)或最高國家權力機關(或立法機關)按特定程序或一般立法程序制定與頒布,規定國家的政治制度、經濟制度、國家機構的組織、權限與活動的基本原則,公民的基本權利與義務等根本性問題,是普通法的立法基礎,具有最高的法律效力,任何其它法律都不得與之抵觸,故亦稱根本法或母法。” 像英國這樣無成文憲法的國家,其《大憲章》《權利法案》《人身保護法》等都是憲制性法律。在中國,像1949年通過的具有代憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》(簡稱“《共同綱領》”)、《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《國旗法》《國徽法》《國籍法》《集會遊行示威法》《戒嚴法》《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》《立法法》等規範國家基本制度與確保主權與領土完整、確保公民基本權益的法律,都應列為憲制性法律的範疇。根據第八屆全國人大一次會議決定,直接由最高國家權力機關制定的《澳門特別行政區基本法》,一方面,“是根據《中華人民共和國憲法》按照澳門的具體情況制定的,是符合憲法的”,另一方面,“澳門特別行政區設立後實行的制度、政策和法律,以澳門特別行政區基本法為依據。”因此,基本法的憲法性法律地位是不言而喻的。

作為國家的憲制性法律,基本法的效力範圍或適用範圍是否包括整個國家?其實這是一個基