一項維護基本法和人權尊嚴的法律草案

行政會昨日宣佈,已於日前完成討論修改第一零/二零零零號法律《澳門特別行政區廉政公署》法律草案。除了將該法律的名稱改為《澳門特別行政區廉政公署組織法》,使之更為符合法律規範之外,也更為明確了廉署的反貪職責範圍, 清晰了廉署的行政申訴職責,強化了廉署在執法及立法方面的主動作用,明確了案件的偵查期間,及簡化了年度工作報告的公佈方式。其中最為觸目的,是對曾引發強烈關注的廉署偵查案件是否不受期限限制的問題,作出了明確的回答:必須遵循《刑事訴訟法案》第二百五十八條所規定的偵查期限,亦即如有嫌犯被拘禁,檢察院最遲須在六個月內終結偵查,而將之歸檔或提出控訴;如無嫌犯被拘禁,則檢察院最遲在八個月內作出上述行為。

在過去,尤其是在何思謙案,及歐文龍案中某些涉案者在超逾八個月仍未作出歸檔或提出控訴之後,引發社會議論紛紛。本欄也多次為文指出,《廉署組織法》關於偵查案件並不適用《刑事訴訟法》最高八個月偵查期限的規定,不但是違反《澳門基本法》第二十九條第二款關於「澳門居民在被指控犯罪時,享有儘早接受法院審判的權利,在法院判罪之前均假定無罪」的規定,而且也是違反在澳門特區生效的《公民權利和政治權利國際公約》第十四條第二款第三項關於「受審時間不被無故拖延」的規定的。

蕭蔚雲教授在《一國兩制與澳門特別行政區基本法》一書中指出,根據《澳門基本法》的上述規定,「作為被告的某一澳門居民,有權在訴訟時效內,要求法院盡快審理與自己有關的案件,以防止將案件無限拖延,久而不斷,侵害居民的人身權利。」在起草基本法的過程中,蕭蔚雲教授曾專門就此條文宣講,這個「享有儘早接受法院審判的權利」的條文內容,是以「享有……權利」來表述,而不是採取第三章「澳門居民的基本權利和義務」中其他條文「有……權利」的表述方式,並強調這是「權利」,從而特別強調澳門居民在司法訴訟中的人身權利必須受到嚴格保護,不能因久拖不斷而受到侵害。

《澳門基本法》第四十條又規定,「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。」而在澳門特區生效的《公民權利和政治權利國際公約》第十四條第二款第三項則規定,「受審時間不被無故拖延」;第九條第二款也規定,「任何因刑事指控被逮捕或扣留的人,應被迅速帶見審判官或其他法律授權行政司法權力的官員,並有權在合理的時間內受審判或被釋放。等待審判的人受監禁不應作為一般規則,但可規定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判,並在必要時報到聽候執行刑決。」

對於《公民權利和政治權利國際公約》的上述兩項規定,聯合國人權委員會認為包括以下含義:一審和上訴審都不得拖延;即使是沒有具體時間限制規定,審判開始的時間和作出判決的時間都不拖延。也就是說,遲來的正義是非正義,拖延案件的處理是有損公正審判的,無論是對被告人還是對被害人都不公平。至於「合理時間」的概念,按聯合國人權事務委員會的解釋,無論犯罪嫌疑人或被告人是否被羈押,只要是對他們提出了指控或起訴,他們就享有不受無故拖延受審的權利。這項權利不僅涉及審判開始的時間,同時也包括審判結束及判決的宣告,並且強調「不無故拖延」是指刑事訴訟的「所有階段」,包括第一審程序及上訴程序,也包括審前階段。因此,聯合國前人權委員會的第八號一般性意見指出,「被逮捕和拘禁後見法官的時間不能超過數天,越短越好。」

比照《澳門基本法》和《公民權利和政治權利國際公約》的上述規定,澳門的反貪制度是並不完善的,是不利於反貪鬥爭中的程序正義的。按照法治的要求,司法正義是由實體正義和程序正義來實現,倘若程序正義有缺失,也就難以實現實體正義,進而影響司法正義。但由於《廉署組織法》並未對廉署偵查貪汙案件予以期限限制,這就在客觀上形成廉署在偵查貪汙案件時可隨意無了期。何況,犯罪嫌疑人在被法院審判時,有可能被宣判無罪。倘此,犯罪嫌疑人在偵查期間的事業有形和無形損失,就是相當大。

可能有人會說,基於貪腐案件的隱蔽性,偵查取證十分困難,如果設立偵查期限,會容易放縱犯罪。說的有道理。但是,我們不能因此又回到老路上去,而應採取揚長避短的辦法。我們可以作出配套規定:過了偵查期限後又發現犯罪線索的,如果案件還處於追訴時效內的,可以重新立案偵查。這樣的修改與現時的規定相比,不同之處在於原來是無節制的,而修改後是有時間性的了,期限一到就該打一個結,而不論這個結(果)是怎麼樣的(可能是終結,也可能是中間結)。這種改進規定與現行狀態相比的提高之處在於:能夠盡早剔除一些冤假錯案和偵而無獲案的滯留,減少陳年爛案和社會訟累,也盡可能地體現「既不冤枉無辜,也不放縱犯罪」的宗旨。

雖然筆者的這一論點遭到自詡為「法律人」的人士的批判及譏諷,但從特首崔世安去年一月的學者專家社會人士座談會上表態,為配合《預防及遏止私營部門的賄賂》當年三月起生效實施,將為廉署人員紀律監察委員會設置獨立的辦公室,有更好的條件接受申訴,並研究修法設定對貪汙犯罪的調查期限,避免這方面的案件偵查無了期。使這個問題將能獲得妥善解決;及今次行政會的討論結果來看,公道畢竟自在人心。實際上,行政會發出的《廉署組織法修改要點》就指出,「在法治社會中,對時間的合理掌握往往是評定一個制度的公平性的重要準則之一。任何公權行為皆應在一個合理期間內作出或完成,這理念既是人類尊嚴及價值的體現,亦是人類文明的底線。」

盡管該法律草案仍須經過立法會審議,但以立法會審議《預防及遏止私營部門賄賂》法案時,有議員指出廉署偵查案件「不設期限」恐有違法基本法、侵犯人權之虞,而政府代表則表示將會透過修法以作適應,及立法會議員中有不少人曾任過澳門基本法起草委員會或諮詢委員會的委員,對蕭蔚雲教授的宣講應仍記憶猶新並深有體會的情況來看,要通過並不困難。

此問題獲得矯正之後,仍有一個重大的程序缺失問題必須解決,那就是《司法組織綱要法》第四十四條第二款第七項,關於對行政長官、司長及立法會主席在擔任職務而作出的行為而被提起的訴訟,直接由終審法院審判,使其喪失上訴權利,因而與在澳門特區生效的《公民和政治權利國際公約》第十四條第五款關於「凡被判定有罪者,應有權由一個較高級法庭對其定罪及刑罰依法進行複審」的規定相抵觸的問題。

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