鄒平學，呂小彤

一、“陽光政府”的新施政理念及其重要意義

(一) “陽光政府”是新－屆特區政府施政的重要目標和突破口

2010年3月16日，澳門特區行政長宮崔世安先生向立法會宣佈了他上任以來的首份施政報告。該份施政報告除了秉承回歸以來歷屆特區政府一以貫之的“以人為本”的施政理念外，還提出了一系列諸如“協調發展”、“民生為重”、“利益普惠”、“科學決策”、“陽光政府”的新理念。從施政報告的文本及內容結構看，報告序雷部分提出了特區政府將“打造新時代的陽光政府”的施政目標，報告主體分為五個部分，其中第四部分的標題即是“充分聽取社情民意，致力建立陽光政府”，報告的結語部分明確強調“在新的歷史階段，特區政府尤其強調‘陽光政府，和‘科學決策’這兩大理念”、“我們決心打造一個廉潔的、具充分透明度的‘陽光政府’”。“新的時期，特區政府施政的突破口是，推行科學決策，打遺陽光政府。”經檢索，施政報告全文共有八處提到“陽光政府”。在2010年10月16日崔世安特首所作的《2011年財政年度施政報告》中，積極建設“陽光政府”是特區政府2011年施政的三大重點之一，施政報告全文共有六處提到“陽光政府” 。

什麼是“陽光政府”(sunshinegovernment)？顧名思義，“陽光政府”簡單地說就是政府的施政行為就像冬天裏的陽光，能夠給民眾以清新透明、和煦溫暖、令人滿意和值得信賴的感覺。其引申的含義則是政府運作要像在陽光下一樣公開、透明，實行政務公開，使人民充分享受知情權和監督權。這裏的政府運作，不僅包括政府的行動過程，更重要的還包括政府的政策輸出，即決策過程、政策的產出要向市民公開，“行政機關公佈的信息應當全面、準確、真實。”要吸收市民對此的意見。

“陽光政府”可謂是第三屆特區政府提出的最為亮眼的施政目標、核心使命和施政活動的突破口。這一理念的提出絕非心血來潮，更不是權宜之計，而是在總結歷屆特區政府施政經驗得失基礎上的創新之舉，是反思回歸十年來特區政府科學施政規律的自覺昇華，既切合特區實際需要，又前瞻未來發展，意義不容低估。

(二) “陽光政府”施政理念的重要意義

筆者認為，第三屆特區政府提出陽光政府的施政理念，抓住了政府施政的關鍵點和突破口，具有重要意義。首先，“陽光政府”的施政理念抓住了澳門治理的要害，呼應了特區市民的民心民意取向。據2009年年底舉行的“澳門特區第二個十年發展路向選擇大型民意調查”數據顯示，居民對過去十年最不滿意的政府機構即爆出“歐文龍貪腐案”的“運輸工務司”(非常不滿意和不滿意的佔29.98%），超過六成的居民(65.51%）認為“肅貪倡廉、打造陽光政府”是下一屆特區政府上任以後最需要優先處理的事情。特區政府適時提出這－理念並作為政府施政的核心目標，正是為了積極回應市民和社會需求。

其次，“陽光政府”與“以人為本”理念是－腳目承、互為表裏的。以人為本意味著在政府這艘大船的航程中，是人民的意志而不是政府的意志決定著航向，為誰服務、怎樣提供服務、提供什麼樣的服務、什麼時候提供月腳朧好壞的判斷標準都是由人民來決定。政府出臺的每一項政策，制定的每－個舉措，都應該尊重人民意願，體現人民要求，為人民利益服務。衡量政府一切工作的尺度，都要看人民群眾高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成。而陽光政府意味著政府施政的各個環節給公民以溫暖、以關懷，意味著透明政府，意味著政府讓市民感受到溫暖和關懷，這就必然要求政府以人為本、全力維護和發展人民的根本利益，要把人民的利益作為決策和施政的出發點和落腳點，並把這－精神在行政管理活動中體現出來，真正體現施政為民的本質。

再次，“陽光政府”理念體現了現代政治文明的本質要求。政治的公開化、透明化當然是文明的政治。黑箱政治不是文明的政治。古代的專制獨裁政治之所以不是文明政治，就是因為它奉行“刑不可知、威不可測”，渲染政治神秘主義，以君權壓制民權，以神權排斥人權。西方國家有句法律諺語，即公平的實現本身是不夠的，它還必須在毫無疑間地被人們能夠看得見的情況下實現。所以政治文明一定是公開的政治，這－點非常重要。在民主憲政的時代，知情權是公民享有的一項基本權利。所謂公民的知情權，就是公民對於國家的重要決策、政府的重要事務以及社會上當前發生的與普通公民權利和利益密切相關的重大事件，有瞭解和知悉的權利。人民要參與政治，當然有權瞭解政治信息。政府機關和工作人員是人民的“僕人”，僕人在幹什麼、幹得怎麼樣，主人天經地義有權知道。

再其次， “陽光政府”也是與現代政府的諸多本質要求相互為用、相得益彰的。一是“陽光政府”必然有利於建設民主政府。政治實踐表明，在這個社會生活深刻變革、各種矛盾相互交織的時代，只有政務公開透明才能進一步實現政府與民心、民意、民情的聯動，保障政府為民服務。無數事實證明，群眾知情有助於化解疑慮，政務公開有利於處理危機。由於陽光政府首先是接受人民監督的政府，這樣的政府行使權力時是透明的。政府透明了，人民知情權才有保障，才能隨時觀察政府是不是在為實現人民利益努力。政府透明了，人民才會積極參政議政，充分表達民意，防止不當決策損害人民利益。政府透明了，政府官員才不敢懈怠，才會注重體察民情，順應民意，接受監督，人民群眾才會增強對政府的信任和信心。二是“陽光政府”必然要求是服務型政府。服務型政府也即為民月綑的政府，它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位於服務者的角色，並通過法定程序，按照公民意志組建起來的以“為民服務”為宗旨，以公正執法為標誌，並承擔著相應責任的政府。服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府;三是“陽光政府”必然是責任政府。民主政治與民主行政在本質上必然是對社會和公眾盡職盡責，責任政府，要求政府在提供服務時必須對服務對象負責。責任的本質規定性在於公共權力行使的目的是為了保障公民的權利、為了民眾的福祉。責任貝哦責或義務，以及沒有履行職責或義務時所應承擔的譴責和制裁。責任政治意味著政治機構及其工作人員對產生它的人民或民意機關負責。責任政府意味著政府機關及其工作人員無論是行使職權，還是履行職務，都必須對其產生的後果負責，它包含政治責任、法律責任和道德責任;四是“陽光政府”必然是法治政府。法治是現代行政的基本手段、發展趨向和根本標誌，是建立合理的政府與社會，政府與市場、政府與公民關係的前提，因而也是陽光政府的重要保障。所謂法治政府，主要是指政府依法組建而成，必須依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責，必須保障人民依法享有各項權利和自由，必須接受人民的監督，行政違法必須承擔責任。簡單說，政府必須依法產生，受法律約束、依法律辦事、對法律負責。而這些恰恰是陽光政府的必要條件。甚至我們可以說，法治的實質是秩序，政府既是秩序的建立者，也是秩序的遵守者。進－步延伸來看，權力意味著責任，法治意味著信用。陽光政府既是一個法治政府也是一個政府，法諺雲：“陽光是最好的消毒劑”。這樣的政府當然台信於民;五是“陽光政府”必然是廉潔政府。廉潔，就是要求政府及其工作人員廉潔從政，杜絕腐敗現象，做到用權為公、執政為民，決不合擬權謀私、化公為私。而公開透明正是保持政府廉潔的有效手段，也是廉潔政府的應有表現。晏嬰雲：“廉者，政之本也，德之主也。”他還說過： “廉者，政之本也，民之惠也:貪者，政之腐也，民主賊也。” “吏不畏吾嚴而畏吾廉，民不月賠能而服吾公。公則民不敢慢，廉則吏不敢欺。” 這句格言中的“公”首先指公平公正之意，但也包含公開之意。

二，“陽光政府”建設面臨的挑戰

對於澳門新一屆政府提出的“陽光政府”施政理念，澳門社會各界廣泛關注，較為普遍地表示認同，但他們最為關心的是如何真正實現“陽光政府”，提升政府施政的透明度，使特區政府真正成為－個廉潔、負責的服務型政府。有輿論稱，陽光政府“是否真能建成，市民拭目以待。”這至少反映出市民對施政理念能否真正落實的擔心和疑慮。從新一屆政府施政兩年來看，這方面還是取得了初步成效，根據崔特首第二份施政報告的總結回顧，特區政府設立了政府發言人機制，以期協調各政府部門，加強快速回應能力政府與公眾的雙向溝通;成立了政策研究室籌備辦公室；開展了政策制定及諮詢機制的制度化與規範化工作，讓居民有機會參與政策制定過程；修訂《廉政公署組織法》及《財產申報法律制度》，啟動官員財產資料適當公開機制的立法程序，加強公眾對公共部門和公務人員的廉政監察等。這些成績的取得，說明特區政府的陽光政府建設正在紮實推進之中。但是，誠如“知易行難”、“行勝於雷”等箴言所示，陽光政府建設絕非一蹴而就，肯定是一個長期的、系統的工程。從現實來看，陽光政府建設面臨著以下重大挑戰。

第一，政府的行政文化、公務人員的觀念還不適應陽光政府建設的需求。

有學者尖銳指出：“由於歷史原因，澳門特區政府在很大程度上承襲了澳葡時期的官僚作風、低效率、無能、機構臃腫、政出多門、權責不清和有事部門互相卸責的現象。回歸後，上述的弊端雖然已經有所改善，但遠遠還未達到一個現代化政府或善治的要求。” “直至今日澳門社會仍存在的官僚主義、效率不高、程序繁冗、貪汙腐敗等落後乃至頹廢的官場文化和老爺作風”。對此問題，澳門特區政府亦有清醒認識，何厚鋒特首在2008年財政年度施政報告中指出：“們過去長期習慣於依賴法定程序運作，未能在法制上、倫理上和施政操作上加固人性的防線，未能具備足夠的科學分析能力，從而在施政成效和廉政建設受到了深刻教訓。”“我們在相當程度上，依然讓施政停