澳門特區政府5月初向特區立法會提交一份估算報告，預測調升社會保障基金的養老金將對基金財政狀況有何影響。根據預測，如果目前社會保障基金的養老金發放金額及供款額維持不變，社會保障基金到2014年將入不敷出，出現1.7億澳門元（下同）的赤字，到2020年將破產。

消息披露後，引起社會一片驚愕。因為據澳門特區政府較早提供的精算估計，倘收入和支出水平不變，在2017年，社保基金的當年收支會出現赤字，需要由歷年累積資金中撥出款項作資助。至2026年，社保基金的歷年累積資金才全部耗盡。然而，社會保障基金至2010年結餘達63.6億元，而領取養老金的老人只有6萬個，怎麼會那麼快就出現入不敷出，甚至破產？

澳門早已進入老齡社會

根據聯合國的標準，如果65歲及以上的老年人口占總人口的7%，或60歲及以上的人口在總人口中的比重達到10%時，這個國家就屬於人口老齡化的國家。一般來說﹐老化指數（65歲以上人口占0~14歲人口比率）達到30以上為老年型人口；該指數值越大，表明未來人口老齡化程度越高。根據澳門政府統計暨普查局的資料，澳門65歲及以上的老年人口早就占總人口的7%，澳門的老化指數在2000年已經達30.8，到2005年增加到52.9，老化速度越來越快。按照這些標準，澳門早在2000年之前已經步入老齡社會。

根據學者的研究，目前世界上的大多數國家，特別是發達國家採用的都是現收現付的養老制度模式。在這一模式下，現期工作人群以稅收或繳費的形式向社會保障系統供款，社會保障系統再把這些供款轉移支付給退休人群，而現期工作人群的養老則由下一代工作人群的供款來實現，由此代代相續。澳門社會保障基金也是採用這種模式，但與此有所不同，是屬於混合模式。

澳門的社會保障制度早在1989年就建立，1990年3月正式成立社會保障基金。起初，社會保障基金的供款是強制性的，雇主需要強制性地為雇員購買社會保障。而按照新的社會保障制度，外地雇員現在不必供款了。

由於澳門起初的社會保障制度覆蓋率十分有限，只限於“為他人工作的勞動者”。後來才把自雇人士也納入社會保障制度的範疇，不過，仍然有相當多的澳門居民被拒之社會保障制度門外，尤其是從事建築業等流動性很大的行業的散工雇員。因此，擴大社會保障制度覆蓋面的訴求就越來越強烈。

2007年11月，特區政府推出《社會保障和養老保障體系重整咨詢方案》。這個方案又稱為“雙層式”社會保障。將保障範圍擴大至所有22歲以上的澳門居民，其受保障的對象由雇員擴至全民，所有永久居民和非永久居民均有參與的權利，沒有工作的、家庭主婦、企業主或以前因種種原因不被納入社保的人士，都被納入了社會保障的範疇。新的《社會保障制度》今年元旦生效﹐規定標準供款年期為30年，並規定養老金金額取決於供款年期長短，按比例發放。

該方案計劃設立非強制的中央公積金，使勞動者在退休以後有更足夠的保障。

隨著新社會保障制度從今年元旦開始正式實施，標誌著澳門開始進入“全民社保”新時代。另一方面，為了建立第二層的中央公積金，特區政府先設立了中央儲蓄制度，為每名符合資格的居民開設戶口並注資1萬元，今年再注資6000元。

由於澳門實行低稅制﹐不宜實行全面的福利制度，因此，澳門現行的社會保障體系只給予勞動者退休後有基本的生活保障，再給予經濟困難和弱勢家庭提供援助金。這樣編織的社會安全網，符合澳門實際情況。

社保的兩難

根據上述社會保障基金的收入來源計算﹐可以看出特區政府提出的估算是聳人聽聞的，是不實的。是估算的人算錯呢？還是特區政府故意的呢？背後肯定有“故事”。

實際上﹐澳門社會也都預料社會保障基金因為參與者的供款太少而早晚會出現入不敷出的情況。澳門社會保障基金存在的爭議主要是供款額和養老金金額兩方面，即養老金的發放金額沒有一個明確的標準，以及供款額太低。大家都希望供款越少越好，而領取的養老金越多越好。然而，假如社會保障基金的養老金及供款額維持目前的數額不變，雇主和雇員每月合共供款45元，以此計算，每一個受雇居民在標準供款年期的30年中﹐供款總數僅為1.62萬元。但是﹐以每個月領取1700元計算，單單一年(發放13期）可以領取的養老金就達2.21萬元。付出的供款和收入的養老金，相差得太懸殊了。

特區政府提出聳人聽聞的“破產”估算，明眼人看得出，其用意是為增加勞資雙方對社會保障基金的供款額造輿論。因為政府剛決定調升養老金至每個老人家每月2000元，馬上就有團體希望進一步調升至3000元，與最低維生指數看齊。

對於養老金發放金額﹐較早前有的學者認為應該根據國際貧困線的計算方法，即以人均月收入中位數的一半作為相對貧困線，再以此作為發放養老金的標準。不過，由於澳門人均月收入中位數已接近1萬元，5000元目前在澳門會比較高，因此也有人建議以平均收入中位數的1/3來作為發放養老金的標準，即約3000元。不過，大家都明白，隨著老年人口不斷增加，政府在養老金方面的負擔會越來越重。除了政府增加撥款外，適當增加社會保障基金的勞資雙方的供款額是應該的。因此﹐調升養老金至3000元，與最低維生指數看齊，以及調升社會保障基金的勞資雙方的供款額，兩種意見長期存在。

儘管社會上對於調升供款金額已有共識，但政府為何還要放話基金已“入不敷出”，而不提具體的調整方案。說白了，是政府擔心調升供款金額會遭資方反對。因為雇主和雇員向社會保障基金供款的比例是2∶1，將來設立了中央公積金﹐雇主還要再為雇員供款。因此，如何解決雙重供款，是個大問題，尤其是雇主。較早前澳門社會協調常設委員會的資方代表已率先表態，認為雇主與雇員的社會保障基金供款比例應該是1∶1，不能像現在的2∶1。以後設立中央公積金制度時，勞資雙方對於供款數額肯定還有一場爭論。

供款方面還有一個問題，是社會保障基金沒有一個固定的供款比。不管雇員的工資水平和工作年限是多少，或者每月平均收入中位數是多少，大家的供款金額和受益金額都一樣。有學者和民間認為可考慮調整現行的供款定額制，建議按薪酬比例供款，改與雇員收入水平掛、設定比率，能者多付。

一方面勞資雙方的供款很少，遠遠不夠上一代的退休人群領取養老金，況且養老金只是社會保障基金九項保障項目中的一項，基金的絕大部分需要政府撥款。隨著人口老齡化﹐養老金的支出將越來越龐大。人口老齡化對於養老金、退休金和醫療等社會保障體系的應對能力﹐是個極大的挑戰。萬一財稅歉收，足以拖垮整個社會福利體系。如何確保社會保障制度的可持續性，成為澳門社會關注的問題。勞資官三方都對調升社會保障基金的供款有共識，但具體怎樣調升及調升的幅度多大，還存在爭議。勞方認為要顧及中低收入人士的支付水平，資方則以澳門經營維艱的中小企占大多數來作為討價還價的理由。

隨著澳門老齡化進程的加快，加上澳門社會保障基金來源高度依賴特區政府撥款及博彩稅收，福利“能升不能降”已成為定律，最低維生指數的調升又可能將帶動澳門市民對於養老金及其它政府津貼和援助攀升的預期，特區政府在社會養老保障的財政支出將越來越大。澳門社會保障基金如何能可持續發展？

（紀修／文）