啟動政制發展程序必須注意幾個關係

特首崔世安十一月十五日在二零一二年度《施政報告》中提出,是否修改基本法附件一、附件二規定的行政長官、立法會產生辦法,將是明年施政重點之一。他表示,將儘快去函人大常委會,瞭解修法程序。隨後,崔世安即以極高的效率,於十一月十七日正式致函全國人大常委會委員長吳邦國,要求對是否需要釋法作出解釋。而全國人大常委會領導對此予以高度重視,在責成有關工作機構進行研究的同時,於十二月十六日召開委員長會議,決定將審議《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋作為議案,列入即於十二月二十六日至三十日召開的十一屆全國人大常委會第二十四次會議的議程。由此,澳門的政制發展正式拉開序幕,首先進入釋法的程序。

遵照全國人大常委會委員長會議的要求,全國人大常委會辦公廳昨日在珠海新華苑舉行澳門社會各界人士座談會,由喬曉陽副秘書長向出席座談會的澳區全國人大代表、全國政協委員,各省區市政協常委,全國青聯委員及全國婦聯執委,作了有關澳門基本法的解釋權的說明,並與全國人大常委會法律工作委員會副主任李飛一道,回答了與會者提出的問題。由此,這個座談會在一定程度上可說是「釋法動員大會」。實際上,喬曉陽在座談會上發表的結束講話的題目,就是《做好澳門政制發展工作有待社會各界共同努力》,「動員」的意涵十分濃烈。

與以往中央有關機構在深圳召開香港社會各界人士座談會的「閉門會議」形式不同的是,昨日的座談會,開門歡迎澳門新聞媒體採訪。這展示了尊重群眾、相信群眾的胸懷,也折射了中央對能夠順利完成釋法工作的澳門社會政治氛圍和群眾基礎,是充滿信心的。

對於已經開始的「釋法」程序,確實是需要動員廣大群眾,讓其深入人心的。尤其是在全國人大常委會曾先後多次對香港基本法進行「釋法」活動,大多是發生了「非正面事件」之後才進行的,已經「先入為主」地讓不少人產生了「釋法」是針對基本法實施過程中有所誤差而進行的錯覺。而澳門特區至今與中央關係良好,尚未發生澳門特區公權力機構作出抵觸基本法精神和規定的情事,現在卻要進行「釋法」,難免會有人產生某種猜想。因此,座談會的公開進行,並透過社會各界人士及新聞媒體說明全國人大常委會首次對澳門基本法進行解釋的性質、目的及過程,及「釋法」有被動和主動兩種形式,以及全國人大常委會的首次就澳門實施基本法進行「釋法」,是基於澳門特區倘若需要修改基本法有關選舉辦法的兩個附件,與香港基本法的有關規定大體相同,香港基本法的有關解釋又不能直接適用於對澳門基本法有關規定的解釋,因而有必要專門為澳門基本法兩個附件的相關條文進行解釋。這樣,就可澄清某種疑慮,有利於更順利地執行基本法,這是很有必要的。

喬曉陽曾經介紹過「釋法」必須經過「五部曲」:首先要由澳門行政長官向全國人大常委會提出報告;全國人大常委會收到報告後,會根據澳門實際情況及澳門基本法的規定作出決定;隨後由特區政府提出修改行政長官及立法會的產生辦法法案到立法會;經過全體議員三分之二通過後,經行政長官同意,上報全國人大常委會備案及批准。這「五部曲」,就是凸顯了「一國」與「兩制」的互動,但以「一國」為主導,也是一個「從下至上,由上到下」的反復過程。

作為「第一步曲」,澳門特區行政長官崔世安已去函全國人大常委會委員長吳邦國,就是否需要修改兩個選舉辦法要求釋法;而全國人大常委會將於本月底開會,其中一個議程就是就此進行審議並作出決定,從而完成「第二部曲」。這就確立了澳門修改兩個選舉辦法,涉及到中央政府的權力。喬曉陽的介紹,將使得廣大「澳人」基本上明白澳門特區政制發展的程序和方法。不過,仍有若干問題,可能還存在著誤解,是必須及時予以澄清的,使得「釋法」以至政制發展得以排除幹擾,順利進行。

其一、是「一國」與「兩制」的關係。「釋法」就是最高國家權力機關按照《中華人民共和國憲法》、《澳門基本法》和《立法法》所賦予的職權,對由其制定的全國性法律《澳門基本法》進行解法的活動,這是屬於「一國」的範疇。然而,這次「釋法」工作的標的——對《澳門基本法》兩個附件有關選舉辦法的解釋,又關係到澳門各階層、各界別的利益訴求,因而由含有「兩制」的元素。這是一對對立統一的關係,但重點是在於「一國」,這是由澳門特區是中央人民政府直轄的一個省級地方行政區劃的地位所決定了的。

因此,透過這次「釋法」活動,加強澳門居民對「一國」的認知,是很有必要的,也是一個很好的機會。雖然澳門居民絕大多數愛國愛澳,擁護中央政府領導,但無可諱言的是,也有極少數人對「一國」的認識有誤差,甚至還喊出了「還政於民」的口號。因此,透過這次「釋法」活動,清楚地說明澳門特區的權力來源,對澳門居民進行國家主權的教育,就更有利於「一國兩制」的順利實施。

其二、是「政制發展」與「政制改革」的差異。我們注意到,無論是全國人大常委會,還是澳門中聯辦對修改兩個選舉辦法所使用的概念,都是「政制發展」。這完全符合這次「釋法」活動的性質及標的,只是涉及到基本法附件一第七條和基本法附件二第三條,並不及於基本法的本文,更沒有準備要對基本法所規定的政治體制進行較大的變革。因此,是「政制發展」,而且「發展」的外展涵義是「穩中求進」,符合中共「十七大」關於「保持香港、澳門特區長期繁榮穩定」的戰略意圖。

但有人提出「政制改革」的訴求,或是簡稱為「政改」,超越了對修改兩個選舉辦法的憲制規定及法定程序。這是因為,「政制改革」就是要對提前的整體政治體制進行變革,已超越了基本法兩個附件的範圍,直接涉及到基本法的本文。實際上,前些時間甚囂塵上的「雙普選」口號,就違背了基本法關於「立法會多數議員由選舉產生」的規定,而且也是與《中葡聯合聲明》中的「立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生」表述有抵觸的。這已並非是法治行為,而是隨心所欲的「人治」表現。因此,有必要予以澄清。

其三是程序與具體方案的關係。按照「釋法五部曲」,必須首先處理程序問題,就是是否需要「釋法」?在這個問題解決後,才是進入「如何改」的實體階段,亦即討論具體方案的階段。因此,在程序未完成之前,是不適宜提出具體方案的。只有當向全國人大常委會作出「釋法」決定,完成「程序」階段之後,才進具體方案的討論。也就是說,在制定「波例」之後,才能「落場踢波」。否則,連全國人大常委會都尚未決定是否需要「釋法」,以及尚未進而作出「釋法」決定,就「搶閘」提出具體方案,並要造成「一定要進行政改」的「聲勢」,多少也有「向中央政府逼宮」的含義。

在完成了程序階段之後才進行具體政制發展方案的討論,也是為了凸顯「一國」的需要,亦即強調中央對澳門特區政制發展的主導權。因此,前日某政治團體在其組織的政治遊行中提出了具體的修法方案,就是「本末倒置」的行為,如果不是要「搶功」,將澳門特區政制發展的功勞盡歸己有的話,就是要以「代替決定」的手法,強迫中央和廣大「澳人」接受其方案。

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