如何正確認識澳門基本法的解釋權——在澳門社會各界人士座談會開始時的講話

2011年12月21日

喬曉陽

我想先簡單講一下這次座談會的由來。2011你年11月17日,澳門特別行政區行政長官崔世安致函全國人大常委會吳邦國委員長提出,“基于澳門特別行政區2013年第五屆立法會選舉、2014你年第四任行政長官選舉的日漸臨近,11月15日本人在施政報告中表示,把處理澳門基本法附件一(澳門特別行政區行政長官的產生辦法)和附件二(澳門特別行政區立法會的產生辦法)規定的行政長官和立法會產生辦法是否修改問題,作為明年施政的一項重要內容。澳門基本法附件一第七條和附件二第三條就產生辦法的修改作出了規定。考慮到澳門基本法附件一和附件二有關修改兩個產生辦法的規定與香港基本法的有關規定大體相同,而全國人大常委會曾經對香港基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋,明確修改兩個產生辦法的程序,因此,對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的規定是否需要作出解釋,謹請全國人大常委會酌定。”行政長官的函件很敏銳地抓到法律實施中的一個重要問題,即香港基本法和澳門基本法有關修改兩個產生辦法的規定大致相同,是否應當採取相同的方式加以實施。按照澳門基本法第50條第(二)項的規定,行政長官負有執行基本法的職責,而基本法解釋權屬于全國人大常委會,兩個產生辦法的修改要報全國人大常委會批准或備案,因此,行政長官希望全國人大常委會明確基本法實施中遇到的問題,是十分恰當的,即履行了行政長官的憲政責任,也充分體現了澳門社會和特區政府嚴格按照基本法規定辦事的精神。

全國人大常委會領導高度重視行政長官的來函,責成全國人大常委會有關工作機構進行研究,提出意見和建議。全國人大常委會有關工作機構進行了深入的研究,認為從法律實施的角度來講,香港基本法和澳門基本法都是全國人大制定的,相同的法律規定應當作相同的理解,以同樣的方式執行,這是一項基本的法理,也是維護兩部基本法權威地位的要求。從法律解釋的效力來講,香港基本法和澳門基本法是兩部不同的法律,香港基本法的有關解釋不能直接適用于對澳門基本法有關規定的理解,因此,要保持兩部基本法附件一和附件二有關修改兩個產生辦法的規定以同樣的方式加以實施,需要專門對澳門基本法附件一和附件二的有關規定作出解釋。2011年12月16日召開的委員長會議上,聽取了全國人大常委會有關工作機構的匯報,認為有需要對澳門基本法附件一第七條和附件二第三條作出解釋,以明確修改澳門特別行政區兩個產生辦法的程序,因此,建議將審議澳門基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋作為議案列入即將召開的十一屆全國人大常委會第二十四次會議議程。委員長會議還要求全國人大常委會辦公廳以適當形式就釋法事宜與澳門社會各界人士進行溝通和交流,聽取意見和建議。因此,今天座談會的主題是,就澳門基本法附件一和附件二有關規定的解釋問題,進行溝通和交流,聽取大家的意見和建議。

由于這次是全國人大常委會第一次行使澳門基本法解釋權,具有建立先例的作用,同時澳門基本法的解釋將具有與基本法條文同等的法律效力,必將對澳門基本法的實施產出深遠的影響,因此,在聽取大家意見之前,我想講一講基本法解釋權問題。

澳門基本法第143條規定了基本法的解釋權,這一條共有四款,第一款規定,澳門基本法解釋權屬于全國人大常委會。第二款規定,全國人大常委會授權澳門特區法院在審理案件時對基本法關于澳門特區自治範圍內的條款自行解釋。第三款規定,澳門特區法院在審理案件時對基本法的其他條款也可解釋。但如需對關于中央人民政府管理的事務或中央與特區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在對該案件作出不可上訴的終局判決前,應當由澳門特區終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如全國人大常委會作出解釋,澳門特區法院在引用該條款時,應以全國人大常委會的解釋為準。第四款規定,全國人大常委會在對基本法進行解釋前,要徵詢其所屬的澳門基本法委員會的意見。我曾經說過,這個條文是典型體現“一國兩制”的條文,第一款規定基本法的解釋權屬于全國人大常委會,體現“一國”,第二款授權澳門特區法院對自治範圍內條款自行解釋,體現了“兩制”,高度自治,第三款進一步授權澳門特區法院對其他條款也可解釋,又體現了“兩制”,高度自治,同時規定涉及中央管理的事務或中央與特區關係的條款,要提請全國人大常委會解釋,又體現了“一國”。

澳門基本法第143條關于解釋權的規定,是實施“一國兩制”的需要,具有深刻的法理基礎,從第143條各款規定之間的邏輯關係可以看出,它確立的基本法解釋制度獨具匠心,考慮得十分周密。在基本法解釋權問題上,首先提出的一個問題是,基本法解釋權應當屬于誰?澳門基本法規定的澳門特別行政區制度有一個核心概念,這就是“授權”,即澳門特區的高度自治權是中央通過澳門基本法授予的,從這個角度來說,澳門基本法是一部授權法。按照授權理論,授權要行得通,授權者必須掌握授權文件的解釋權,在公法領域,這是一個基本原理。由于澳門基本法是一部授權法律文件,中央作為授權者,一定要掌握基本法的解釋權,而且是全面和最終的解釋權,不能把授權文件的解釋權,不能把授權文件的解釋權全部交給被授權者來解釋,就是這個道理。不僅如此,作為授權者,中央既可以接受提請要求釋法,也可以根據需要主動釋法。接下來的問題是,中央哪個機構行使基本法解釋權?這個取決于我國憲法的規定。我們憲法第67條規定,憲法和法律的解釋權屬于全國人大常委會,澳門基本法是全國人大制定的全國性法律,其解釋權當然屬于全國人大常委會。至于為什麼憲法賦予全國人大常委會解釋憲法和法律的權力,這涉及人民代表大會制度的理論,今天由 與時間關係,就不展開講了。因此,澳門基本法第143條第一款規定,澳門基本法的解釋權屬于全國人大常委會。

那麼,為什麼要授權澳門特區法院解釋基本法?按照“一國兩制”方針和澳門基本法的規定,澳門特區享有獨立的司法權和終審權,法院要依法審判案件,這個“法”包括澳門基本法。大家知道,法院審理案件中適用法律是與解釋法律相伴而行的,如果只規定基本法解釋權屬于全國人大常委會,而沒有賦予法院在審判案件中解釋基本法的權力,法院在審判案件時,如果遇到基本法解釋問題,就要事事都請全國人大常委會釋法,這樣澳門特區法院就難以正常審理案件了,因此,澳門基本法第143條第二款規定,全國人大常委會授權澳門特區法院在審理案件時可以對基本法關于特區自治範圍內的條款自行解釋,第三款進一步授權澳門特區法院對基本法的其他條款也可解釋,這就確保了法院可以順利地履行司法職能。

授權澳門特區法院解釋基本法的同時必須考慮到一個問題,即由于澳門特區享有終審權,如果法院基于對基本法關于中央管理的事務或中央與特區關係條款的錯誤解釋二作出終審判決,從而損害中央的權力和中央與特區的關係,就可以能產生嚴重的憲制危機。作為一套完善的制度設計,當然必須防止這種情況的發生。怎麼辦?答案就是澳門基本法第143條第三款規定的提請釋法機制,即法院在審理案件時,如需對基本法關于中央管理的事務或中央與特區關係的條款作出解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,在作出終局判決前,應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。如果全國人大常委會作出解釋,法院在引用有關條款時要以全國人大常委會的解釋為準。這就確保了澳門特區法院作出的終審判決在任何情況下,都不會損害中央的權力和中央與特區的關係,從而使澳門享有終審權成為一種可行的制度安排。澳門基本法關于中央管理的事務和中央與特區關係的條款只能有全國人大常委會進行解釋,還有一個重要考慮,這就是澳門基本法是一部全國性法律,不僅澳門特區要遵守,中央和內地各地方也要遵守。對澳門基本法關于中央管理事務和中央與特區關係條款的解釋,必然涉及中央和內地各地方的權力行使,只有全國人大常委會作出的解釋,才能在全國範圍內議題遵行,以保障國家法制的統一。澳門基本法第143條就是通過以上幾個層次的規定,全面恰當的解決了基本法的解釋問題。

澳門基本法實施十二年來,澳門特區法院在審理案件中對澳門基本法有關條款進行過解釋,而全國人大常委會行使澳門基本法解釋權,這還是第一次。這一方面說明,澳門基本法實施過程比較順利,在此之前,還沒有出現需要全國人大常委會行使解釋權的情況,另一方面也說明,全國人大常委會行使基本法解釋權是十分慎重、非常嚴肅的,不輕易行使。從大的方面來講,全國人大常委會行使基本法解釋權的出發點和目的,就是為了保證“一國兩制”方針和基本法的貫徹實施,為了保持澳門的長期繁榮穩定和發展,也就是說,只有基本法實施過程中,遇到重大的現實問題,需要進一步明確基本法規定的內涵情況下,才會進行釋法。

還有一點需要說明的是,全國人大常委會行使基本法解釋權,要符合我國立法法的規定,是有規範的,決不能任意釋法。首先,一是法律的規定需要進一步明確含義的,二是法律制定後出現新的情況,需要明確適用法律依據的。比如說,1998年12月全國人大常委會源于國籍法在澳門特別行政區實施的解釋,就屬于後一種情況。這次全國人大常委會就澳門基本法附件一和附件二有關規定進行解釋,屬于前一種情況。其次,從解釋程序看,全國人大常委會釋法有嚴格的程序,提出議案要徵求各方面意見,委員長會議建議列入常委會議程後,要徵詢澳門基本法委員會的意見,常委會全體會議要聽取提議案人對法律解釋草案的說明,然後分組審議,法律委員會要根據分組審議意見進行統一的審議,提出修改後的表決稿,有委員長會議決定交付表決、公佈。第三,從解釋方看,法律解釋不是創制新的規則,只是對原有的含義的明確,要忠實于立法原意。在確定法律規定的具體含義時,既要看法律條文的字面含義,也要看有關立法的主旨、上下文的關係,從法律規定的制

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