釋法對比:香港先斬後奏,澳門先報後為

全國人大常委會副秘書長喬曉陽和澳門中聯辦主任白志健,以及全國人大常委會澳區委員賀一誠,週前從不同角度,闡述了全國人大常委會對《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條進行解釋必須經過「五部曲」,一、由行政長官向人大常委會提出報告,請求進行釋法;二、人大常委會根據澳門實際情況和基本法的規定作出決定;三、特區政府向立法會提交法案,需經全體議員三分之二贊成通過;四、行政長官同意法案;五、上報全國人大常委會批准或者備案。根據上述「五部曲」,分為兩個階段。其中第一個階段是確定「程序」階段,亦即是否需要修改,修改需要經過哪些程序?第二階段才是實體性修訂階段。只有確定了程序,才可對基本法兩個附件的選舉辦法進行實體性的修訂。就如進行足球比賽,必須先行確定「比賽規則」,才可落場進行比賽。因此,在目前階段,應是集中精神關注「程序」方面,暫時不宜提出具體的修訂方案。待進入第二階段後,各階層及各界別人士就可充分發揚民主,「百花齊放,百家爭鳴」地提出代表各自利益訴求的建議方案。

由於全國人大常委會委員長會議已決定為回復澳門特首崔世安的請示函,將審議基本法兩個附件相關內容的解釋,列入將於本月最後一個星期召開的第十一屆全國人大常委會第二十四次會議的議程,故相信第一階段的工作很快就將會完成。這就為第二階段的實質性操作亦即澳門特區政府進行具體修訂的立法程序,及上報全國人大常委會批准或備案,提供充裕的時間條件,將之能趕及在二零一三年第五屆立法會選舉和二零一四年第四任特首選舉之前,完成兩個選舉辦法,包括澳門特區的《立法會選舉法》和《行政長官選舉法》的修訂。

由於正如喬曉陽所言,崔世安「很銳敏地抓到法律實施中的一個重要問題」,因而「希望全國人大常委會明確基本法實施中遇到的問題」,主動致函吳邦國委員長請求「釋法」,因此,對澳門基本法附件一和附件二相關規定的「釋法」活動,只是需要進行一輪即可。亦即是無需像二零零四年全國人大常委會就香港兩個選舉辦法的「釋法」活動必須進行兩輪,從而可以避免再次發生全國人大常委會打破「每兩個月召開一次」的慣例,在相隔只有二十天就須再次開會,而且還是只有獨一項議程的情況。

實際上,董建華在全國人大常委會第一輪「釋法」之後才向吳邦國致函,也承認了本來應當是先由香港特首提出報,等於是承認了自己「偷步」。不過,董建華為了「補鑊」,在「報告」中憶述了他於二零零三年十二月赴京述職時,胡錦濤主席向他表明了中央對香港政制發展的高度關注和原則立場,及香港特區政制發展專責小組曾於二零零四年二月前往北京與國務院港澳辦及全國人大常委會法制工作委員會代表會面,就政制發展事宜進行商討,並於三月三十日在深圳與全國人大常委會和國務院港澳辦的代表們會面,就政制發展事宜進行商討。

為回復董建華的「報告」,四月二十六日第十一屆全國人大常委會第九次會議通過了《關於香港特區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法有關問題的決定》,全文如下:

第十屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議審議了香港特別行政區行政長官董建華二零零四年四月十五日提交的《關於香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會產生辦法是否需要修改的報告》,並在會前徵詢了香港特別行政區全國人大代表、全國政協委員和香港各界人士、全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會香港委員、香港特別行政區政制發展專責小組的意見,同時徵求了國務院港澳事務辦公室的意見。全國人大常委會在審議中充分注意到近期香港社會對二零零七年以後行政長官和立法會的產生辦法的關注,其中包括一些團體和人士希望二零零七年行政長官和二零零八年立法會全部議員由普選產生的意見。

會議認為,《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱香港基本法)第四十五條和第六十八條已明確規定,香港特別行政區行政長官和立法會的產生辦法應根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按程序提名後普選產生、立法會全部議員由普選產生的目標。香港特別行政區行政長官和立法會的產生辦法應符合香港基本法的上述原則和規定。有關香港特別行政區行政長宮和立法會產生辦法的任何改變,都應遵循與香港社會、經濟、政治的發展相協調,有利於社會各階層、各界別、各方面的均衡參與,有利於行政主導體制的有效運行,有利於保持香港的長期繁榮穩定等原則。

會議認為,香港特別行政區成立以來,香港居民所享有的民主權利是前所未有的。第一任行政長官由四百人組成的推選委員會選舉產生,第二任行政長官由八百人組成的選舉委員會選舉產生;立法會六十名議員中分區直選產生的議員已由第一屆立法會的二十名增加到第二屆立法會的二十四名,今年九月產生的第三屆立法會將達至三十名。香港實行民主選舉的歷史不長,香港居民行使參與推選特別行政區行政長官的民主權利,至今不到七年。香港回歸祖國以來,立法會中分區直選議員的數量已有相當幅度的增加,在達至分區直選議員和功能團體選舉的議員各佔一半的格局後,對香港社會整體運作的影響,尤其是對行政主導體制的影響尚有待實踐檢驗。加之目前香港社會各界對於二零零七年以後行政長官和立法會的產生辦法如何確定仍存在較大分歧,尚未形成廣泛共識。在此情況下,實現香港基本法第四十五條規定的行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生和香港基本法第六十八條規定的立法會全部議員由普選產生的條件還不具備。

鑒此,全國人大常委會依據香港基本法的有關規定和《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》,對香港特別行政區二零零七年行政長官和二零零八年立法會的產生辦法決定如下:

一、二零零七年香港特別行政區第三任行政長官的選舉,不實行普選產生的辦法o二零零八年香港特別行政區第四屆立法會的選舉,不實行全部議員由普選產生的辦法,功能團體和分區直選產生的議員各佔半數的比例維持不變,立法會對法案、議案的表決程序維持不變。

二、在不違反本決定第一條的前提下,二零零七年香港特別行政區第三任行政長官的具體產生辦法和二零零八年香港特別行政區第四屆立法會的具體產生辦法,可按照香港基本法第四十五條、第六十八的規定和附件一第七條、附件二第三條的規定作出符合循序漸進原則的適當修改。

會議認為,按照香港基本法的規定,在香港特別行政區根據實際情況,循序漸進地發展民主,是中央堅定不移的一貫立場。隨著香港社會各方面的發展和進步,經過香港特別行政區政府和香港居民的共同努力,香港特別行政區的民主制度一定能夠不斷地向前發展,最終達至香港基本法規定的行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生和立法會全部議員由普選產生的目標。

兩相比較,雖然香港政制發展也經歷了「五部曲」,但在第一階段,是經歷了全國人大常委會的兩次「釋法」活動。之所以造成這個現象,是因為董建華「先斬後奏」,致使中央主動「釋法」;而崔世安則是「先報後為」,尊重中央的主導權,因而就使全國人大常委會對香港的兩輪「釋法」,對澳門則是可以合併為一輪即可。這樣的處理方式,就使「一國」與「兩制」之間、中央與特區之間的關係,更為清晰明確,更為和諧暢順。

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