政制發展與政制改革有著性質上的差異

特首崔世安在二零一二年度《施政報告》中,談及到就二零一三年度第五屆立法會和第二零一四年第四任行政長官的產生辦法是否需要修改以及如何修改的問題時,使用的概念是「政治體制發展」。在隨後的記者會及立法會答問大會上,崔世安都是使用「政制發展」這個概念。此後,全國人大常委會副秘書長喬曉陽、澳門中聯辦主任白志健、全國人大常委會澳門基本法委員會委員王振民在澳門的談話內容,以及澳門中聯辦發出的新聞稿,對此問題的論述,都是採用「政制發展」的概念。

然而,在由澳門一個政治團體舉辦的政治遊行中,仍然堅持使用「政制改革」一詞,當中也包括「政改方案」。而其重要成員發表的談話、文章,也是採用「政制改革」的概念或簡稱為「政改」。

如果說,在北京高官代表中央政府為「政制發展」定調之前,某些「民主派」團體和人士使用「政制改革」一詞,還可說是他們的一貫政治理念的自然反應的話,那麼,在從中央政府到澳門特區政府,都已明確表明進行的是「政制發展」之後,某些「民主派」團體和人士仍然堅持喊叫「政制改革」,如果不是一時疏忽,沒有注意到「政制改革」與「政制發展」之間存在著顯著的差異的話,那就是在中央已經定調了之後,他們仍然故意挑戰中央的戰略部署,甚至是向中央實行「逼宮」,迫令中央按照他們的理念來改變澳門特區的政治體制,至少也是要藉此進行「抽水」,借助澳門特區政府向中央政府請求「釋法」的機會,繼續宣揚他們的政治立場。

實際上,「政制發展」與「政制改革」,是完全不同的兩回事。喬曉陽在澳門社會各界人士座談會上就指出,現在說「政制發展」,僅是針對基本法兩個附件所規定的兩個產生辦法,明確其原有含義,要忠實於其原立法原意,不是創制新的規則,跟不是對現行政治體制進行大的改革,不等於修法。「修法是一加一等於二,釋法是一加一仍是等於一,釋法後,一還是一。」而「政制改革」則涉及到修改基本法的本文,對現行的澳門特區政治體制進行大改革。

由此可見,「政制發展」與「政制改革」的分路是在於:「政制發展」是在現有《澳門基本法》確立的澳門政治體制的基礎上,進行不觸及基本原則的適應性調整,主要是不針基本法的本文,而是針對基本法兩個附件中對行政長官和立法會產生辦法的內容,進行調整修改。

這道理很淺顯。如果只是修訂基本法的兩個附件中有關行政長官和立法會產生辦法的規定,因為沒有變動到基本法的本文,程序和手續就較為簡單,只須履行「釋法五部曲」,即首先由澳門行政長官向全國人大常委會提出報告;全國人大常委會收到報告後,根據澳門的實際情況及澳門基本法的規定作出決定;隨後由特區政府向立法會提出修改行政長官及立法會的產生辦法的法案;經過立法會全體議員三分之二通過後,經行政長官同意,上報全國人大常委會備案及批准。相比於修改基本法的本文,就相對簡單得多。

實際上,倘是修改基本法的本文,就必須嚴格按照基本法第一百四十四條行事:「本法的修改權屬於全國人民代表大會。本法的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區的修改議案,須經澳門特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意後,交由澳門特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。本法的修改議案在列入全國人民代表大會的議程前、先由澳門特別行政區基本法委員會研究並提出意見。本法的任何修改,均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。」

這是一項龐大複雜的工程,而不單止是「釋法五部曲」那麼簡單。由於《澳門基本法》是國家的基本法律,而按照《中華人民共和國憲法》和《立法法》的規定,制定和修改國家的基本法律,是最高國家權力機關--全國人大的專有職權,雖然法律可以隨著社會各方面情況的發展變化而進行調整修改,基本法也不例外,但基於基本法在國家法律體系和澳門特區法律體系中所處的重要地位,決定了不可隨意對基本法作出修改,更不是誰都有權修改基本法。由於基本法規定和確認的,都是在澳門特區實行的基本制度和政策,因此對修改基本法必須持慎重的態度,必須保持法律及連續性和穩定性。而且,修改基本法除了必須遵守基本法第一百四十四條所規定的程序規則之外,還必須符合基本法規定的原則,不得與中國政府對澳門既定的基本方針政策相抵觸,這就是貫穿於基本法本文的一些指導性原則,包括基本法確立的「一國兩制」、「高度自治」、「澳人治澳」、「主權原則」、「五十年不變」等。

而所謂「政制改革」,就是要觸動到基本法的本文。比如,如要實現有人提出的「雙普選」口號,就勢必要修改《澳門基本法》第六十八條第二款「立法會多數議員由選舉產生」的規定,這就涉及到必須按照基本法第一百四十四條的規定,進行對基本法本文的修改。其實,這還不足夠,因為基本法只是國內法,而「雙普選」還涉及到國際雙邊協議,那就是《中葡聯合聲明》附件一《中華人民共和國政府對澳門政策的具體說明》中第三份「澳門特別行政區的立法機關由當地人組成,多數成員通過選舉產生」的規定。這是國際文件,在經過中葡兩國總理正式簽署後,按照國際慣例,送交兩國國會批准後,再轉送聯合國秘書處備案。

由此可知,要實現「雙普選」,其工程量是如何之大。

有人說,可以修改《中葡聯合聲明》,這容易嗎?撇開那一套簽署國際雙邊協議的程序手續不說,就說是葡國政府的意願,就不願意僅為刪除「立法會多數成員通過選舉產生」而重開中葡談判。何況,當初在中葡談判時,就是眼看到澳門葡裔居民是依附於「聯合提名委員會」才能透過直選擔心為議員,當「聯合提名委員會」解體後,葡裔居民就難以透過自己組團直選參與立法會工作的事實(按:在當時而言),堅持要加上「立法會多數成員通過選舉產生」,以保留委任議席的。

某些民主派人士提出的包括取消官委議員在內的「政制改革」訴求,就意味著必須對《澳門基本法》本文所規定的澳門特區政治體制進行修改。這就涉及到修改基本法本文的問題,亦即喬曉陽所說的「一加一等於二」的問題。由此可見,這些「民主派」人士,是要對只是針對基本法兩個附件的產生辦法進行「釋法」和及後的修訂,進行偷換概念,以偷渡其要對基本法的本文進行修改的主張。這與「一加一仍然等於一」,亦即並無觸及到基本法的本文,只是針對兩個附件的做法,有著性質上的區別。

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。