預算法治化觀念仍需加強

預算不僅是政府管理的工具,更是人民管理政府的工具,是人大監督政府的工具。所以,強調預算的法治化、民主化,怎麼說都不過分

臨近歲末,政府“突擊花錢”再次成為媒體報道焦點,《預算法》修改也因此再次被關注。

“因故推遲一年之久的《預算法》修正草案審議有望在12月份上會初審,但確切消息要等到委員長會議召開後才能定。”2011年11月29日,全國人大常委會法工委立法規劃室負責人向《中國新聞週刊》透露。

作為規範各級政府收取各種稅費和財政支出的根本大法,《預算法》修改已經連續列入上屆和本屆“全國人大常委會五年立法規劃”當中。去年12月因故未能進入人大常委會審議,爽約至今已達一年之久。

2011年11月16日,國務院常務會議討論並原則通過《中華人民共和國預算法修正案(草案)》,公佈了預算法修改的五條基本原則。

中國法學會財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算委法案室前主任俞光遠向《中國新聞週刊》表示,在政府層面,《預算法》修改意見已基本達成一致,預算法修改的五條基本原則既定,即使人大上會也很難突破這五條原則。

“《預算法》修改爭論這麼多年,其實問題很簡單,就是預算法定精神理念還十分薄弱。”俞光遠感慨道。

局部動作

隨著市場經濟的深入發展,1995年開始實行的《預算法》帶有強烈的計劃經濟體味,與市場經濟體制相背離。預算編制粗放、不透明,大量資金收支遊離於政府預算外,中央地方財力和支出責任不匹配等問題日漸顯現。

從2004年開始,《預算法》修改草案由全國人大常委會預算工作委員會和財政部聯合起草。隨後討論多次,2010年國務院法制辦介入《預算法》的修改。

去年2月份,全國人大預算工委曾經組織有關專家及官員對《預算法》修改草案進行研討,參與此次研討的湖北省法學會財稅法學研究會會長、武漢大學稅法研究中心主任熊偉向《中國新聞週刊》透露:當時討論的核心問題包括部門預算、預算調整的範圍和審批程序、政府債務在法律中如何規定以及預算法律責任如何設置等等。

一周前,國務院常務會議剛公佈的《預算法修正案(草案)》的這五條原則包括:增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算。除涉及國家秘密的內容外,各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開;健全財政管理體制。各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制;完善財政轉移支付制度,做到規範、公平、公開;強化政府債務管理;規範預算調整,完善預算審查監督。

通過公佈的五條基本原則來看,熊偉認為,就公共預算而言,預計所有的收入必須歸入預算,所有的支出都從預算出,預算外收支的概念將不復存在。預算公開能夠得到確認。預算調整的程序將更加嚴格,人大對債務的監管會更加嚴格。

不過,熊偉也擔憂,“這些都是相對而言的,不必陳義太高。事實上,如果預算不能細化到一一對應,隱而不宣的收入和支出,就相當於預算外收支。社會保障預算至今還在研究,債務預算還是一個概念,要想在《預算法》中固定下來,難度很大。”

人大系統官員向《中國新聞週刊》透露,此次《預算法》的修改草案只屬於局部動作,很多修改的地方是把現行的一些工作經驗法制化了。“現行《預算法》的確存在很多問題,但其中有的規定有些部門也沒有執行好,不要以為《預算法》修改後會給人大更多手段。”

曾多次參與《預算法》草案修改的上海財經大學公共經濟與管理學院副院長劉小川向《中國新聞週刊》表示,糾結了如此之久的預算法草案,不會有太大的變動,其亮點也是有的,比如,政府的全部收入將會納入預算,法律沒有規定的土地收入、地方出臺的一些收費,都將納入預算。“譬如,上海拍賣汽車牌的預算外收入都將會納入財政預算”。

對於預算法出臺的期待,熊偉給出了宏觀的表述:預算既富有政治性,又充滿技術性。如何有效設計預算法律規則,使預算建立在法治國家的基礎上,充分發揮約束和激勵政府的作用,是立法者必須審慎衡量的議題。

重點管支出

近日,媒體報道一起“史上最牛民告官案”再次引爆社會對“政府亂花錢”的關注。

據報道稱,湖南省長沙市海韻琴行有限公司總經理陳榮,實名舉報湖南省財政廳、文化廳、湖南省省直機關事務局在一起政府採購招標過程有貓膩,內定山寨雜牌中標,原本1500萬元可以完成的採購,最後卻以3000萬元高價成交。

陳榮稱,政府“不買對的,只買貴的”,如此採購損害了社會公共利益,為此,將三個廳局單位同時告上了法庭。

另外,近年來財政年底突擊花錢現象亦不鮮見。

可以佐證的是每年財政部公佈的數據:2007年,各級政府在最後一個月花掉了近1.2萬億元,超過全年財政支出金額的1/4。2008年12月,政府的財政支出金額為超過1.5萬億,2009年為2萬億。2010年12月份,全國財政支出17982億元。

作為回應,財政部有關負責人解釋稱,年底支出較快原因是每年3月全國人大批准中央財政預算之前,項目支出中一般只有延續性項目按一定的比例預撥部分資金,新增項目大都是在預算批復下達後才開始支出,這樣就使一些資金延後支出。

對此,俞光遠也認為,目前全國人代會一般在3月份召開,國家預算要經過全國人代會的審查批准,才具法律效力,才能執行預算,這就出現預算執行在前,預算批准在後的不正常現象,影響預算執行的嚴肅性。

為瞭解決預算執行在先與預算批准在後時間上的矛盾問題,俞光遠建議《預算法》應當增加編制臨時預算的內容:在人民代表大會召開之前,比照上年度預算執行的情況,政府有關部門先編制一個第一季度臨時預算,由政府提請人大常委會審查批准後執行,在人民代表大會召開後,再按人代會批准的預算執行。

多次參與預算法草案研討的熊偉對這個問題也進行了專門研究,他認為年底突擊花錢,是一個支出的問題,而不是收入問題。“我們目前的預算支出只有量方面的限制,沒有時間方面的要求,對於預算支出的結轉也缺乏鼓勵性的規定,所以才導致年度突擊花錢,生怕來年降低支出標準。因此,預算法重點要放在政府開支的規範上,管好了開支才是管好了政府的錢袋子。”

“有必要明確,預算法重點管支出,而不是收入。收費、借債、徵稅都應該有各自的單行法專門規定。預算法只有明確未經預算的項目不得開支,才是抓住了關鍵。總是在預算平衡上做文章,預算法會誤入歧途。”熊偉說。

預算法定觀念

“目前還做不到”“條件還不成熟”,面對這些來自政府的聲音,曾在全國人大常委會預算委工作過的俞光遠感覺很無奈。

“說的直接點就是政府部門要轉變觀念,財權要受到監督,預算是法定的”。俞光遠說。

《預算法》此次修改,天津財經大學財政學科首席教授李煒光在接受媒體採訪時曾表示,《預算法修正案(草案)》修改的五條原則強調增強預算本身的公開透明和完整,但是,沒有提到人民代表大會審議的問題,這五個原則強調法制化還不夠。

“現行《預算法》的一個重大缺陷,是缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定”。李煒光說。

俞光遠也表述了同樣觀點,缺乏人大及其常委會對預算審查監督的規定,這是造成人大審查監督預算程序性的多,實質性的審查監督少,預算審查監督的質量和效果不理想的一個重要原因。“《預算法》應當增設專門一章,重點規定人大審查監督預算的內容。”

熊偉也表示,預算不僅僅是一個技術問題,核心還在於政府與人大的權力分配,在於人大對政府財政權力的監督和制約。預算不僅是政府管理的工具,更是人民管理政府的工具,是人大監督政府的工具。所以,強調預算的法治化、民主化,怎麼說都不過分。

(王全寶/文)

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。