政制發展履行首部曲特首向中央呈交報告 政制發展履行首部曲特首向中央呈交報告

按照特區政府對政制發展「五部曲」中的第一部曲「行政長官二月上旬向全國人大常委會提交報告」的計劃安排,特首崔世安已於二月八日向全國人大常委會提交了「報告」,認為有必要在《澳門基本法》的框架內,按照澳門特區的實際情況,對二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法作出適當修改。

從政府發言人辦公室發出的的「新聞稿」看,「報告」基本上是向中央匯報了在政制發展首階段討論中,社會各界對特首崔世安提出的「一、二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法是否需要修改?二、如果需要修改,修改應堅持甚麼原則?怎樣修改?」兩個問題進行討論所形成的主流共識:

一、對於兩個產生辦法是否需要修改的問題,「報告」指出,絕大多數認同有必要對二零一三年立法會產生辦法和二零一四年行政長官產生辦法作出適當修改。

二、對於修改應堅持甚麼原則的問題,「報告」指出,大多數意見認同政制發展應堅持以下原則:政制發展的決定權在中央;維持立法會由直選、間選和委任議員組成,行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出、中央人民政府任命的基本制度;符合澳門的實際情況和有利於社會各界均衡參與。

三、對於「怎樣修改」的問題,「報告」則精簡扼要地匯報了在討論中收集到的對涉及立法會和行政長官兩個產生辦法的多方面意見,基本上是所有曾提出過的意見都已被歸納了進去。

在這裡,精髓是在於「修改應堅持甚麼原則」的問題,亦即是原則性和方向性的問題。這是修改;兩個產生辦法的「主要矛盾」,解決了這個「主要矛盾」,所有的「次要矛盾」,包括應當採取何種方案,也就迎刃而解了。

為此,「報告」對「原則」的第一點論述,是政制發展的決定權在中央。實際上,根據《中華人民共和國憲法》第三十一條規定,國家在對澳門恢復行使主權時,設立澳門特別行政區,並按照「一國兩制,澳人治澳」、「高度自治」的基本政策方針,制定《澳門基本法》以規定澳門特區實行的制度,包括政治體制。由此,澳門特區行使的各種權力,都是來自中央的授權,澳門特區沒有所謂的「剩餘權力」。

正因為澳門特區的設立,以至其實施的政治體制的設計,都是由中央根據憲法賦予的權力透過制定基本法具體落實的,故而中央有憲制權責審理和決定澳門特區的政制發展,以保障國家對澳門的基本方針政策的實施。《澳門基本法》是全國人大通過的法律,既約束澳門,也約束全國。既然澳門特區直轄於中央政府,中央政府就有責任就澳門特區政制發展全全國交代。因此,澳門特區在研究政制發展的方向及步伐時,就必須聽取中央的意見。任何政治體制上的改變都必須得到中央的同意。

此外,政治體制的設計關係到國家主權的體現,關係到「一國兩制」及基本方針政策的貫徹落實,澳門特區無權單方面改變中央所設立的制度。任何具體方案都必須符合《澳門基本法》的規定,不能輕言修改《澳門基本法》規定的政治體制的設計和原則。政制發展也必須符合國家利益,包括國家統一及領土完整,並有利於國家行使主權。因此,這就決定了政制發展的決定權在中央。這具體反映在以下三個方面:一、在啟動政制發展之前,由全國人大常委會進行「釋法」,對《澳門基本法》附件一第七條和附件二第三條作出解釋,以明確修改立法會和行政長官產生辦法的程序。二、經過澳門特區社會各界廣泛討論,澳門特首向全國人大常委會提出報告,就是否需要修改、修改的原則、如何修改進行請示,全國人大對此作出決定。三、兩個產生辦法的修改完成附件一和附件二規定的特區立法程序後,新的特首產生辦法須報全國人大常委會批准,新的立法會產生辦法也須向全國人大常委會備案。

「報告」對「原則」的第二點論述,是維持立法會由直選、間選和委任議員組成,行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出,中央人民政府任命的基本制度。這就是經常所說的「在基本法框架下」修改兩個產生辦法的核心原則所在。實際上,正如本欄曾經評析過的那樣,由於《澳門基本法》規定,「立法會多數議員由選舉產生」,行政長官的職權之一是「委任部份立法會議員」,且無《香港基本法》「立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至全部議員由普選產生的目標。」的表述,因而已確定了澳門立法會的產生辦法沒有普選的空間,必須繼續維持立法會由直選、間選和委任議員組成的格局。而且,即使是將減少到「一席」的主張,也不符合基本法關於「部分」的表述,因為「一」並非是「部分」。

而在行政長官產生辦法方面,「報告」指出應當維持行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出,中央人民政府任命的基本制度,也是符合《澳門基本法》「澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。」的規定的。實際上,間接選舉就是「選舉」的一種方式,已比「協商」進步得多,更是比回歸前澳督的產生方式連「協商」的機會都付諸厥如,只是「葡國總統特使」(其實就是未來澳督目標人選)裝模作樣地向澳門立法會諮詢人選的「形象」意見一番,即由葡國總統任命的做法,跨越了民主選舉的門檻。何況,由於《澳門基本法》並沒有《香港基本法》「行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最後達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」的表述,故而也沒有普選的前景。

「報告」對「原則」的第三點論述,是符合澳門的實際情況和有利於社會各界均衡參與。「實際情況」,除包括澳門特區的民意取向之外,還取決於特區的法律地位、政治制度發展現今所處階段、經濟發展、社會情況、市民對「一國兩制」和《澳門基本法》的認識程度、公民參政意識、政治人才及參政團體成熟程度。

「有利於社會各界的均衡參與」,澳門特區的政制發展,必須兼顧社會各階層的利益。澳門的經濟發展歷史證明,經濟發展主要倚靠工商界、中產階層、專業人士、勞工階層和社會其他各階層的共同努力。故此,這個原則涉及到如何更好地處理好各階層政治權力的分配,以達到保障穩定繁榮的目標,有利於實現各階層在政治體制內都有代表聲音,並能通過不同途徑參政,兼顧社會各階層的利益。

本欄曾提出了「報告」應有附件的問題,而目前的做法是有附件。只不過是,並沒有將所收集到的各種意見進行疏理、綜合,而是將之「原封不動」地全部送交全國人大常委會。好處是,可能避免授人以柄,讓個別人士指責特區政府對各種意見的整理有「選擇性」;但卻也將暴露了特區政府具體工作人員的「懶人哲學」,而且也不符合一般公文操作規程。實際上,中央政府日理萬機,如果全國各地的匯報材料,都是「原汁原味」地匯報,既不加重中央政府的負擔?因此,都是精簡提練,高度概括集中,而不是將「原始材料」送交上去。否則,還要成千上萬的地方官員幹甚麼?全都由中央直接來做地方的具體事務就好了。

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