修訂兩項法律是加強法治依法施政的需要

特首崔世安在《二零一一年財政年度施政報告》中指出,「修訂《出版法》和《視聽廣播法》的相關工作正有序地進行,在完成對兩項法律修訂方向的文獻研究後,將會接續開展對修訂兩項法律的民意調查,再著手草擬修訂法律條文的初稿,最後開展諮詢工作。」在《二零一二年財政年度施政報告》中,特首崔世安又進一步提出,「增進與新聞界的溝通,聽取社會各界對修改《出版法》和《視聽廣播法》的意見,全力保障新聞自由和出版自由。」

由此可見,特區政府現正啟動的對修改《出版法》和《視聽廣播法》的諮詢工作,是落實執行連續兩年《施政報告》的作為工作。由於《施政報告》是經澳門特區的立法機關及最高民意機構審議通過,因而具有全民意志的性質,必須嚴格執行,不可悖逆。因此,這本身就是一項執行主流民意的行為。那種把修改兩項法律指責為「某行政主管部門箝制新聞自由的陰謀」的說法,是不經之談,至少也不是實事求是的態度。

其實即使撇開特區立法機闗及最高民意機構的表決決定不談,就是站在特區政府「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的立場上,這兩項法律尤其是《出版法》也是非修不可。否則,特區政府就將繼續揹上「有法不依」的「黑鍋」,與「法治」的普世價值相悖。有些人整日價批評特區政府「不依法辦事」,但特區政府為了踐行「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」和「科學施政」的理念,決定透過修改兩項法律來消除「不依法辦事」的歷史遺留下來的現象時,卻又以種種理由來予以阻撓了,甚至還說什麼即使是兩個法律確是有「窒礙難行」的部分,而致長期以來沒有執行這些規定,還是應當擱置修改法,先行修改其他更急需的法律。這豈非是墮入了「父子騎驢」的怪圈,特區政府「做又不是,不做又不是」?

實際上,於一九九零年八月六日通過及頒佈的第七/九零/M號法律《出版法》,其第六十條「出版委員會的組成和運作」規定:「一、出版委員會的組成和運作,應在下款所指期間屆滿前由法律訂定並公佈之。二、第四章第二十五至二十七條關於本法律開始生效一年後生效。」

按該條文的規定,有關出版委員會的組成和運作的法律,必須在《出版法》頒布一年後的一九九一年四月八日頒布並生效。但由於新聞專業人士及團體有不同意見,導致遲遲未有制訂及頒佈。前澳葡政府雖然曾經裝模作樣地要求傳媒團體提供諮詢意見,但卻不作跟進,並藉口傳媒團體未有在指定的時間內作出回應,也就樂得個「順水人情」,不了了之,推卸責任。一九九七年立法會議員周錦輝、馮志強等曾行使法律創制權草擬了《出版委員會法律草案》,提交立法會審議,但因新聞界中存在不同意見,立法會決定徵詢新聞界意見後再視情況處理。然而,在立法會向新聞界發出征詢意見函之後,也是不了了之。前澳葡政府也就樂得個在一旁偷笑,袖手旁觀,致使立法流產。這就導致《出版法》在出版後,連續八個「本法律開始生效一年後生效」的期限,都未能執行《出版法》第四章「出版委員會」第二十五至二十七條,及第六十條的規定,形成了嚴重的「有法不依」現象。

回歸後,澳門特區強調「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」,但仍因前述原因,而導致更多的亦即連續十二個「本法律開始生效一年後生效」的期限過去了,還未能執行《出版法》第四章「出版委員會」第二十五至二十七條,及第六十條的規定。這就陷澳門特區政府於不義,讓特區政府揹上「有法不依」的「黑鍋」。而且,也是讓特區立法會揹上「黑鍋」,因為執行《出版法》關於為「出版委員會的組成和運作」立法的責任,是由立法會來承擔,立法會必須對這一規定負責。

在此情況下,就使澳門特區在新聞出版立法方面出現一個「法律空白」,從而使政府新聞行政主管部門在這方面處於「無法可依」的情況。這不但是導致未能落實執行「澳門基本法」第一百二十六條「澳門特別行政區政府自行制定新聞、出版政策」的規定,而且對「依法治澳」、「加強法治」的要求也是一個諷刺。也就是說,負有為設立出版委員會的立法責任的澳門特區立法會,是處於「立法者違法」的狀態;而負有為設立出版委員會的立法草擬法案職責的特區政府,也是處於「行政違法」的狀態。這對強調要「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的特區政府來說,不能不說是一個重大的缺失。

因此,是有必要處理該條文的問題了。不管是否要成立出版委員會,都應處理此條文。倘若仍有分歧,難以取得最大公約數,就應由特區政府向立法會提交修改《出版法》的法律草案,建議立法會刪除第四章「出版委員會」第二十五至二十七條,及第六十條的條文內容。盡管這個方式是「斬腳趾避沙蟲」的權宜方式,但亦可讓特區政府和立法會卸下「有法不依」的「黑鍋」,無須為《出版法》頒布一年後必須成立出版委員會的規定負責。

同樣,《出版法》第五十六條「新聞工作者通則」還規定,「總督在聽取有關界別的專業人士及如有的有關社團之意見後,應在本法律生效日起一百八十天內公佈新聞工作者通則」。

這比成立「出版委員會」的規定必須在《出版法》頒布一年後執行,還要緊迫,因為其期限是在一百八十天內,亦即《出版法》頒布半年內就要公佈。而即使不計前澳葡政府的「怠政」,就從澳門回歸起計算,已約有二十四個「一百八十天」過去了,但仍未有頒佈《新聞工作者通則》,這就已構成了行政長官「有法不執行」,也是對「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的反諷。

因此,倘是新聞界對是否制訂《新聞工作者通則》無法達成共識,也必須修訂《出版法》,建議刪去與《新聞工作者通則》有關的條文,以免繼續讓行政長官揹上「有法不依」的「黑鍋」。

第八/八九/M號法律《視聽廣播法》也有類似的情況,那就是其第二章「廣播委員會」,規定了回歸前的澳門地區或回歸後的澳門特區,必須設立廣播委員會。但卻一直沒有成立,也構成了「違法」的事實。

為了避免這種「有法不依」的現象繼續下去,倘是業界無法取得共識,起碼也應首先對《視聽廣播法》進行「動手術」,由特區政府向立法會提交修改《視聽廣播法》的法律草案,建議將其第二章「廣播委員會」整章刪去。

由此,我們現在面臨的情況,並不存在兩項法律是否需要修改的問題,而是一定要修改。無論是否有共識,在無法就出版委員會等的性質、定位和成員構成達成共識的情況下,那就只能是採取權益辦法,刪除與出版委員會、《新聞工作者通則》和廣播委員會相關的條文。而要實現這一目的,就必須修改這兩項法律。否則,只要一日未有修改,特區政府和特區立法會就處於「違法」的狀況。因此,修改兩項法律,與一些人所持的「要箝制新聞自由」的「陰謀論」完全無涉。恰恰相反,通過對該兩項法律動了「手術」,就正好是為了保障新聞自由。

當然,以刪除相關條文的做法來避免政府和立法會「違法」的做法,嚴格來說並非是最科學合理的做法,而只不過是「斬腳趾避沙蟲」的權宜辦法而已,還可有更為適當的做法。由於篇幅關係,明日再談。

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