要求中央授予海域管理權應雙管齊下

特首崔世安趁應邀赴京列席十一屆全國人大五次會議開幕式之便,拜訪了國家海洋局、並與劉賜貴局長談及澳門水域管理問題,特區政府期望中央授予澳門水域管理權力,並給予特區相關政策措施,目前內地相關部門正就該問題展開可行性研究。

崔特首此舉,已將要求中央授予澳門特區水域管理權的議題擺上議事日程,並與在「兩會」期間,澳區全國人大代表、全國政協委員提出的相關議案、提案互相呼應。相信,在這「雙管齊下」之下,必會引起中央政府的高度重視,盡快予以研究。

當然,國家海洋局只是國家海域管理的執行機構,而海域管理權的更改並非是國家海洋局的職權,因而雖然與國家海洋局溝通,有利於此訴求得到滿足的進展,但根本的正道是要直接向國務院打報告申請,並以同時與國家海洋局進行溝通,也來個「雙管齊下」,才可作事半功倍之效。

實際上,目前澳門特區「無海域管理權」的狀況,是由中央政府決定的。在澳門回歸當日,國務院總理朱鎔基簽發了第二七五號國務院令,公佈一九九九年十二月七日國務院第二十三次常委會議通過的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》及其文字表述,其文字表述如下:「中華人民共和國澳門特別行政區包括澳門半島、仔島和路環島。」「澳門特別行政區水北部與廣東省珠海市的拱北陸路相連。關閘拱門以南由澳門特別行政區管轄,關閘拱門以北至珠海邊防檢查站原旗樓之間的地段維持原有管理辦法不變。」「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變。」

由此,澳門特區若是希望能有自己的海域管理權,就應修訂第二七五號國務院令「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的規定,這就需要國務院召開常務會議甚至是全體會議,通過修訂第二七五號令中的「澳門特別行政區維持澳門原有的習慣水域管理範圍不變」的文字表述。

實際上,《中華人民共和國憲法》第八十九條規定,「批准省、自治區、直轄市的區域劃分,批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分」,屬於國務院的職權。而《中華人民共和國海域使用管理法》第三條也規定,「海域屬於國家所有,國務院代表國家行使海域所有權。」《海域使用管理法》第七條還規定,「國家海洋行政主管部門負責全國海域使用的監督管理。」為此,國務院授權國家海洋局負責全國海域使用的監督管理。

據由國務院辦公廳秘書局、中央機構編制委員會辦公室綜合司聯合主編、黨建讀物出版社出版的《中央政府組織機構(二零零八)》一書介紹,國家海洋局是由國土資源部管理的副部級國家局,其主要職責是:

(一)承擔綜合協調海洋監測、科研、傾廢、開發利用的責任。組織擬訂國家海洋事業發展戰略和方針政策,組織擬訂並監督實施海洋主體功能區規劃、海洋信息化規劃、海洋科技規劃和科技興海戰略,會同有關部門擬訂並監督實施海洋事業發展中長期規劃、海洋經濟發展規劃。

(二)負責建立和完善海洋管理有關制度,起草海岸帶、海島和管轄海域的法律規草案,會同有關部門擬訂並監督實施極地、公海和國際海底等相關區域的國內配套政策和制度,處理國際涉海條約、法律方面的事務。

(三)(略)

(四)承擔規範管轄海域使用秩序的責任。依法進行海域使用的監督管理,依法組織編制並監督實施全國海洋功能區劃,組織實施海域使用權屬管理,按規定實施海域有償使用制度,組織實施海域使用論證、評估和海域界線的勘定和管理,審批和管理海底電纜管道鋪設。

(五)(略)

(六)(略)

(七)(略)

(八)(略)

(九)組織對外合作與交流,參與全球和地區海洋事務,且織履行有關的國際海洋公約、條約,承擔極地、公海和國際海底相關事務,監督管理涉外海洋科學調查研究活動,依法監督涉外的海洋設施建造、海底工程和其他開發活動。

(十)依法維護國家海洋權益,會同有關部門組織研究維護海洋權益的政策、措施,在我國管轄海域實施定期維權巡航執法制度,查處違法活動,管理中國海監隊伍。

(十一)承辦國務院和國土資源部交辦的其他事項。

國家海洋局設八個內設機構(副司局級)。其中「政策法規和規劃司」的職能是:擬訂國家海洋戰略和政策;組織擬訂並監督實施海洋事業發展、海洋經濟發展、海洋主體功能區、海洋信息化等規劃;承擔海洋經濟運行監測、統計、核算、評估及信息發佈的工作;起草海岸帶、海島、內海、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架及其他管轄海域法律法規草案;承擔行政執法監督、行政複議和行政應訴工作。

「海域和海島管理司」的職能是:擬定海域用和海島管理政策與技術規範,編制並實施海洋功能區劃和海島保護規劃;承擔海域使用項目的審核、海域使用權登記工作;承擔無居民海島的開發、建設、保護與管理工作;承擔海域使用金具體徵收和減免的有關工作;承擔海域使用和海島使用的論證評估工作;承擔海島名稱及其標誌設置的有關工作。

「國際合作司(港澳臺辦公室)」的職務是:擬訂並監督施維護海洋權益的規劃、政策、措施和國際國內相關法律法規的配套制度;監督管理涉外海洋科學研究活動以及涉外海洋設施建造、海底工程和其他開發活動;提出與周邊國家海洋劃界、共同開發、島嶼爭端等問題的對策建議,參與相關維權事件的處理與談判;組織開展對外及對港澳臺海洋事務的合作與交流。

另外,國家海洋局派出北海分局、東海分局和南海分局,履行所管轄海域有關海洋監督管理職責。因此,澳門特區周邊的海域,是屬於南海分局所管轄的範圍。

值得注意的是,國務院第二七五號令的《行政區域圖》,已與現狀有較大的出入。其中的路公路東側,圖上是一片水域;即使是路公路以西,也存在著一片名為「石排灣」的水域。按照上述文字表述,尤其是「澳門岸邊一下水就是珠海的水域」的「習慣說法」,這些原料不屬於澳門管理的水域,現在實際上已是被納入澳門特區行政區域的陸地。另外,《行政區域圖》,更是沒有新城填海區,在圖上是一片海域。因此,《行政區域圖》並非是不可修訂,隨著澳門特區的發展而有所變更,這就為修改《行政區域圖》提供了現實條件。因此,《澳門行政區域圖》像《香港行政區域圖》那樣,有一個明確的水域分界線,並非是非分之想。

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