澳門存款保障制度法律與金融安全

何樂心

經歷為期十個月的立法程序,第9/2012號法律存款保障制度(下稱“存款保障制度法律”)已於2012年7月9日於澳門特別行政區政府公佈,並依法在公佈九十日起生效。澳門特區政府將進一步以補充性行政法規成立存款自治基金和補償上限。 存款保障制度的設立,可配合審慎監管和最後融資人機制,完善金融安全網。 這更回應了國際貨幣基金會在2011年8月份向澳門特區政府就完善金融監管的其中的一項建議。 按照法律内容,存款保障制度法律具有強制納保、限額保障及定額保險費率等特徵。究竟新法在多大程度上加強澳門的金融安全呢?本文將就法律的主要内容作出探討。

一、立法前的隱性存款措施

(一)推行背景

在經濟全球化下,澳門曾經經歷過不同的金融危機,並引發擠兌事件的發生。在1991年國際商業信貸(海外)銀行(Bank of Credit and Commerce International,BCCI)倒閉正是其中一個例子。由於事件的背景和性質不同,澳門政府曾以不同的手段作出處理及應對,以維持整體金融市場穩定。 然而,存戶一時的信心危機,卻並無導致存款保障的立法。法律作為經濟的上層建築,之所以未有動立法程序,還是可歸因於經濟方面的原因。

澳門屬於一個微型的外向型經濟體,一路以較緩慢的步伐走上經濟全球化的道路。直到2002年,娛樂博彩業經營權的開放,引來了外國投資者。不設股票市場,加上以娛樂博彩業為首的特殊經濟模式,令外圍的市場波動僅對其經濟產生相對輕微的影響。政府不一定通過存款保障的立法穩定市場信心。正如上述兩次事件中,一是政府通過直接的清算程序,委派管理人處理問題銀行;二是通過由政府發佈的信息來支持存戶對市場的信心即可。不同的做法正好把問題給妥善處理。

一直到了2007至2009年,由美國次級按揭貸款引發的全球金融海嘯,才真正成為了澳門建立顯性存款保障制度的契機。自2007年年底起,由美國的次級按揭貸款引發的金融海嘯,揭露監管機構對“大而不能倒閉”的金融機構及衍生投資產品監管不力的問題。在金融市場、產品和客戶的全球化的背景下,金融動蕩迅即從美國席捲全球,相繼使英國、歐洲等地出現大型的金融機構倒閉。雷曼兄弟倒閉不但使投資者遭受損失,而且普通存戶也受到負面消息的影響。在澳門也報道指因為網上誤傳擠兌的消息,曾出現部份存戶排隊提款的情況。作為主管金融行業的政府機構,澳門金融管理局迅即仿效香港的做法,在2009年上旬果斷推出存款保障措施,為合資格的銀行存戶提供全額保障,有效地發揮穩定市場信心的作用。

為了應對當前的金融動蕩,澳門金融管理局先後在2009年及2010年以傳閲通告的形式,推出各為存款保障措施。 在2009年4月3日推出的存款保障措施(2009年措施)為合資格的銀行存戶提供全額保障。 追溯至2008年10月14日生效至2010年12月31日失效。緊接在2011年1月1日起推出的延續性措施(2011年措施)基本維持2009年的措施,但將保障限額降低至澳門幣五十萬元,並不設期限。故此,在第9/2012號法律存款保障制度頒佈之前,澳門已具有的存款保障,但是僅僅屬於一種以不為法律完整規範的臨時性措施。

(二)措施要點

在正式立法前,澳門推出的臨時性存款保障措施,其推出目的用於在金融海嘯期間及期後穩定變化中的金融市場。2009年4月3日率先推出的存款保障措施,其突出的主要目的在於即時穩定金融海嘯下的市場不穩情況。措施的最大特色是為存戶的在澳門的存款提供由政府全額賠付承諾。運用公權力保障私有財產的做法,使存戶不再懼怕銀行倒閉而蒙受損失。存戶選擇把把存款留在銀行,確保了銀行及整個金融體系的流動性。

縱覽2009年措施,其内容處處體現出澳門金融管局對保障金融安全的設計用心。其一是措施為受保機構涵蓋了市場絕大部份參與者。不論是總行或分支機構,只要在澳門設立的銀行及郵政儲金局均為受保機構。其二是措施為受保存款包攬了多類型的存款。除了結構性存款、用作抵押的存款、不記名票據及其他金融產品外,個人或機構的澳門幣或外幣存款及利息均受保障。其三是保障限額為全部存款。至於賠付決定和程序問題,儘管措施並無具明確規定動賠付的觸發事件,但也提到了經濟財政司長有權動賠付程序,而賠付金額是以資產扣除負債計算。因此,2009年措施為大發出清楚的信息,達到了金融穩定的作用。

在2011年緊接推出的延續性存款保障措施,已經無需面對金融市場風高浪急的情況,故有條件和有需要在2009年措施上調整當中的内容。2011年措施的最大特色是將原來的全額保障更改為限額保障,其主要作用為在金融安全與道德風險中取得平衡。新措施將保險限額降低至澳門幣50萬元,使存戶不會在金融市場相對穩定的情況下,把全數資金支持高風險的市場活動而造成道德上的責難。除此以外,新措施對聯名賬戶、信託賬戶及代理人賬戶所有權的認定做出規定,使賠付更為公平合理。聯名賬戶以等額計算,信託人賬戶及代理人賬戶則分別以明確受益人和被代理人為條件。2011年的措施不設期限,為後金融海嘯的金融安全發揮著應有的作用。

(三)推行意義

相對於在1991年和2005年的做法,澳門金融管理局在2009年和2011年推行的存款保障措施儘管屬於臨時性,但具有重大的意義。在1991年和2005年,直接引用第32/93/M號法令《金融體系法律制度》可解決具體的個案。不過,在實務中,清算程序和行政干預卻未必能增強存款信心的作用。反之,2009年推出的存款保障措施具有當代存款保障的主要特徵。透過較為完善的體例結構和規制選擇,存戶明確地得悉其存在在金融市場發生問題時仍得到政府保障。與此同時,作為一種行政措施,通過措施的修訂和補充,金融監管機構也可把握市場動向。正如2011年期生效的延續性存款保障措施,就表現出澳門金融管理局改變保障限額來控制道德風險。誠然,此等措施仍不能擺脫非有法律規範的隱性存款保障措施的缺點,例如由推出缺乏法律的強制性、穩定性、明確性等等,故有賴於負責推行的機構作出謹慎處理。

值得注意的是,儘管存款保障措施在澳門正發揮金融安全的效用,但外界亦注意到澳門更需要以立法形式確立存款保障制度,並最終得到政府的認同。因應本澳銀行高度依賴存款作為資金來源的特點,在2011年8月發佈的《澳門特別行政區巴塞爾銀行有效監管核心之標準及法律觀察報告》中,國際貨幣基金組織建議澳門應正式設立存款保障制度,以確保問題銀行可以及時和有序地解散。 儘管澳門金融管理局在回應指澳門並無即時的立法需要,但將重新考慮計劃。 事實上,剛好在國際貨幣基金的報告發佈前一個月,澳門金融管理局《澳門金融研究季刊》在2011年7月發表的《金融安全網與澳門的相關安排》研究中,已討論存款保障對金融安全的重要性。 在内外因素的共同影響下,支持立法者正式把存款保障制度納入立法進程。

三、澳門存款保障法律的制度設計

(一)立法過程

澳門存款保障制度的立法是在行政和立法分工協作下進行的,經過專業咨詢、行政立案、立法討論的過程。在2009年澳門銀行公會應澳門金融管理局的要求,向銀行業界咨詢設立存款保障制度的意見。澳門金融管理局迅即動法律文本的起草工作草案。澳門特區政府行政會在2011年10月11日完成討論《存款保障法案》,翌日向社會公佈討論結果,同意提交立法會進入立法程序。在2011年10月18日,立法會正式動立法程序。經過財政司引介立法目的後,立法會通過《存款保障法案》一般性討論,並將法案較立法會第三常設委員會研究。第三常設委員會隨後召開四次會議,就立法和行政對存款保障的關係、保障範圍、賠付上限等做出深入討論。在立法會法律顧問的建議及修訂下,委員會達成一致意見並出具第4/IV/2012號意見書。在2012年6月5日,經過委員會主席介紹意見書的主要内容後,法案在細則性審議程序中順利獲得通過。行政長官在2012年6月29日簽署法案,成為第9/2012號法律《存款保障制度》,並在2012年7月9日澳門特區公佈第一組第28期公佈。

(二)制度特徵

經過法律確立的澳門存款保障制度,由存款保障基金擔當“保險人”,參加機構(合資格銀行和郵政儲金局)為“要保人”,存戶作為“被保險人”,形成新的金融法律關係。新的法律制度具備國際上顯性存款保障的主要特徵,内容涵蓋基本範疇,包括:組織形式、資金來源、 保障形式、保障對象、保障範圍、費率計算等等。根據法律的具體規定,主要制度特徵如下:

1. 制度類別:新的顯性存款保障制度由法律確立,屬於顯性存款保障制度。根據法律規定,存款保障制度成為金融法的一個新增組成部分。同時,補充性行政法規將進一步成立作為公務法人的存款保障基金,以致確定賠付上限的具體數額。

2. 營運方式:澳門存款保障由政府單獨建立及營運,而不採取公私營合作的形式。

3. 組織形式:新設立的存款保障基金以公務法人的組織形式設立,具有行政、財政和財產自治權。 同時,澳門金融管理局負責向技術和行政輔助。

4. 資金來源:澳門存款保障制度的資金來源多頭,分別有初始撥款、定期供款、特別供款和公共借款的方式。在基金成立初期,澳門特區政府向存款保障自治基金發放澳門幣一億五千萬的初始撥款。 法律生效後翌年,參加銀行開始每年向基金供款。如有需要時,存款保障基金可要求參與機構特別公款。 在存款保障基金不足以賠付時,存款保障可可向澳門金融管理局提出借款。

5. 保險形式:澳門存款保障基金屬強制

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