本澳應考慮設立住房公積金帳戶

陳觀生

早前,公積金個人帳戶法案在立法會全體大會細則性通過,法案原名為中央公積金制度框架,但在立法會審議時,普遍意見認為,現階段社會未有條件實行僱員、僱主和政府三方供款,涉及的問題複雜,法案未能就中央公積金的整體規範作出規定,因而修訂為公積金個人帳戶,就帳戶奠定基礎。而政府亦表示,會繼續草擬中央公積金法案,預料明年下半年草案可進入立法程式。筆者認為,本澳應參考新加坡的做法,考慮設立住房公積金帳戶,並與中央公積金嫁接,為本澳低收入家庭購買住房提供堅實的資金支援,如作為支付首期之用等。

公積金制度是社會基本制度

當今世界發展的經驗表明,單靠市場是無法解決社會問題的。而在一些重要領域,比如房屋、醫療、教育等,風險分擔是最重要的,政府介入是相當必要的。任何人都不應該因為出身等原因而在房屋、醫療和教育方面喪失主動權。世界公認,新加波的公積金制度是較為完善的,公積金制度不僅是新加坡社會保障體系的重要組成部分,甚至已經超出了社會保障的範圍,確切的說是新加坡的基本社會制度。

新加坡的中央公積金制度是一個集中管理和強制性管理程度都很高的社會保障制度。新加坡政府利用其高度社會控制能力,強制性地使人民必須為自己的種種保障之需進行預防性儲蓄和投資。從而降低了政府的社會福利開支,又為公共設施建設和資本市場發展提供了大量資金。

新加坡的公積金制度建立於1955年,新加坡強制公民參與公積金儲蓄,所有新加坡公民和永久居留的居民,都必須參與公積金儲蓄。公積金會員及其雇主雙方按雇員每個月收入的規定比例繳交公積金,存入積累式的個人帳戶基金中。在新加坡每個就業者無論其受雇單位的性質,都在公積金擁有帳戶,每月要向公積金繳交一定比例的個人工資。按照目前的標準,凡是年齡在55歲以下的雇員,其公積金的征繳率為日工資的40%,55—59歲的征繳率為25%,60—64歲征繳率為日工資的15%,65歲以上征繳率為10%。原則上,雇主和雇員雙方各承擔一半,並由雇主一併存入公積金帳戶。它將個人努力程度與本人存款多少和他所享受的待遇緊密地聯繫在一起,工資基數越高繳費越高,會員越是努力工作,公積金存款就越多,他所享受養老金、醫療保健等福利待遇也越多。從這方面看,公積金制度具有強烈的激勵機制,這也促使新加坡形成了大批的勤奮勞動隊伍,無形中推動著新加坡的經濟發展。

根據《中央公積金法令》的規定,中央公積金由中央公積金局統一管理,由勞工部進行監督,具體投資運營則是由新加坡貨幣管理局(MAS)和新加坡政府投資管理公司(GSIC)負責。公積金的存款利息通常由市場利率決定,但中央公積金法令規定所有公積金戶頭的最低存款年利率不低於2.5%,原則上應略高於銀行的平均利息。

新加坡中央公積金制度在增進社會穩定和國民福利方面發揮了重要作用。公積金在積累的過程中,會員可以使用公積金來買房、購買產業或進行投資以提高收入。人人安居樂業,再加上在養老和醫療上保障較好,這就能較好地免除個人和家庭的後顧之憂,從而增強了國家的凝聚力,有利於社會的安定。

當然新加坡中央公積金制度也存在一些弊端。例如,該制度沒有再分配功能;繳費率過高,最高時達到工資的50%,企業負擔較重;帳戶投資收益率一直處於較低水準等等。這些問題,也正是本澳建立中央公積金面臨的主要困難,本澳大部分企業都反對提高社保公款額,其原因是本澳大部分中小企業經營情況並不樂觀,難以承擔公積金繳費。

1959年新加坡成立自治政府時,殖民主義給這片國土留下了貧困、房荒和失業。新加坡國土面積小,僅僅600多平方公里,而人口卻相對的集中,土地資源在這種情況下甚是寶貴。本澳社會與新加坡有著一定的相似,回歸前的澳門,經濟低迷,失業率高,政府財力十分薄弱,加上土地比新加坡更加狹窄,人口密度卻更大。在回歸之後,本澳經濟實現飛速發展,現時已經具有建立全面保障制度的條件,新加坡過去走過的路,對本澳有著很大的參考意義,我們完全可以揚長避短,參考各地經驗,構建符合本澳實際的中央公積金制度,長遠也應發展為本澳的社會基本制度之一。

本澳應構建住房保障融資體系

本澳的公屋建設,資金來源基本都是政府財政,這保障了公屋建設的順利進行。隨著大量經屋的配售,政府出售經屋的收入也較為可觀,對於這筆資金的處理,社會已經有質疑聲音,當局曾回應稱會成立住房保障基金但無透露具體計畫。筆者認為,本澳應運用這些資金,趁機構建住房保障融資體系,一方面保障公屋建設資金實現良性循環使用,另一方面也為公屋申請者提供一定的資金支援。

日本和新加坡是亞洲國家住房保障體系建設的先行者,並且具有各自的成功經驗:日本政府在建設省住宅局的統管之下,構造了以日本住宅金融公庫、日本住宅都市整備公團和地方住宅供給公社為主體的社會保障性住房供應體系;新加坡政府成立了建屋發展局和建立了公積金制度,一個負責統一投資、建設、管理組屋,一個提供專門的資金支援。兩國的保障住房體系和住房保障融資體相輔相成,各有特色。

在日本,公團和公社直接建造和提供住宅,住宅金融公庫則承擔住宅資金融通職能。日本政府還與地方公共團體成立住宅供給公社,建造面向中等收入者出售和面向低收入者出租的住房。日本形成了以財政支持下的住宅金融公屋為公營住宅的融資核心,公司內貸款制度是重要補充的住房保障融資體系。這一制度主要包括以下幾個方面:(一)日本財政創新補貼方式,多管齊下支持公營住宅建設。公營住宅是指由地方政府在國家的補助下建造的、由地方住宅供給公社經營並專門出租給住房困難的低收入者的一種住宅。日本對公營住宅實行財政補貼。日本政府的財政補貼分為三種:一是財政直接撥款支援低收入家庭的租房、購房補貼,以及資助公營住宅建設;二是政府財政向住宅都市整合公團發放住房貸款,支援公營住房建設開發;三是將資金貸給住房金融公庫,以發放公共住房建設貸款及向低收入者發放住房貸款。(二)住宅金融公庫提供長期低息貸款,是公營住房的主要融資管道。資金主要來源是國家投入的資金、財政低息貸款、發行住房債券以及吸引民間資金的介入,為居民提供長期低息住房貸款、向住房建設提供充足必要的資金以及一般金融機構所不能提供的融資服務。(三)公司內貸款制度充實員工福利保障,對滿足住房需求發揮著重要作用。日本還存在著一種獨特的“公司內貸款制度”,其目的是充實員工的福利保障制度,防止人才流失,形成在業人員的資產群。對員工以較低的利率貸出,實際利率不足3%,借款手續比較簡單,對解決員工住房一直發揮著重要的作用。

新加坡建立了比日本更為直接而嚴密的以公積金為核心的住房保障融資體系。1959年新加坡成立自治政府時,住房短缺仍是當時最大的社會矛盾:200萬人口中80%以上住房困難,其中40%居住在貧民窟和棚戶區中。在這種背景下,新加坡政府決定把住房建設放在優先位置上,制定了《住房發展法》,並在1960年根據該法成立建屋發展局(HDB)。建屋發展局負責統一投資和建設組屋,為中、低收入者提供的保障性住房。一方面為中低收入居民提供住房,實施政府確定的建屋計畫,包括徵用土地、拆遷安置、規劃設計住宅區策劃基礎設施建設、安排承建商建造房屋;另一方面負責公房的出租、出售和物業管理。建屋發展局可以從土地局獲得價格比私人開發商低得多的土地,從而使大規模建造低成本公共住宅成為可能。1960年只有44%的土地為國家所有,到1985年建屋發展局已經擁有新加坡近75%的土地資源。建屋發展局的目標是90%的人口居住在公共房屋中,10%的人口居住在私有房屋中。目前,85%的家庭居住在政府提供的公共住房中,其中93%的居民擁有組屋的產權,7%的低收入家庭向政府廉價租賃組屋。建屋發展局的資金主要來自三方面:一是新加坡政府經常提供超過20年的長期貸款給建屋局;二是政府給建屋發展局撥付一定的財政局津貼,支持其正常運營;三是來自住房公積金的貸款。

公積金制度可與公屋制度嫁接

筆者認為,新加坡實行中央公積金制度與公屋制度嫁接的做法,是本澳可以考慮的住房保障制度設計方向之一。

新加坡建立公積金制度的初衷是養老保險,其優越性隨著時間的推移得到充分的體現。公積金不僅在養老保險、醫療、教育等方面發揮了巨大作用,在解決住房問題上更是起到了不可替代的作用。一方面公積金為新加坡組屋的建設提供了有效的資金籌措管道,滿足了大規模住房開發的資金需求;另一方面公積金作為住房儲蓄的一種形式,完善的公積金制度是新加坡解決居民住房問題的重要保障,為中低收入居民購買住房提供了堅實的資金支援。

新加波中央公積金是一個完全積累的強制儲蓄計畫。上世紀60年代末,新加坡成功地嫁接了中央公積金制度和公共房屋制度。最早的新加坡中央公積金制度大體上只能用於退休生活。1964年,新加坡建屋發展局首推公共房屋。當時申請條件非常嚴格,一是必須是低收入階層,二是要付房屋價值兩成的首付。許多人因交不起首付,就無法入住公共房屋。1968年,購房者可以用中央公積金來支付首期購房費用,解決了首付問題,當年公共房屋出售量就是過往三年出售量的兩倍。之後,新加坡政府不再滿足於為低收入者提供公共房屋。一些品質和設計上均能與私人開發商相媲美的公共房屋在上世紀70年代中期推向市場。因此,大量收入較富裕的階層也進入公共房屋市場。因為中央公積金與公屋制度進行結合,市民只要工作若干年,首付就可以由中央公積金來解決。

新加坡公積金會員可以使用其公積金普通戶頭上的全部存儲餘額購買政府組屋。其中主要形式有三種:如果會員的普通戶頭有足夠的存款,可以一次性付清屋價;用公積金存款支付部分屋價,並用現金支付剩餘屋價;用公積金存款支付部分屋價,並向建屋發展局申請貸款來付清剩餘屋價,

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