不宜忽略新設機構的「外事」職掌功能(上)

八月二十七日出版的《澳門特別政區公報》,公佈了第二三三/二零一二號行政長官批示《設立禮賓公關外事辦公室》後,某些慣於「為反對而反對」的人士,循例又「條件反射」地指責「部門不斷膨脹如癌細胞」,「不合理增設部門,架床疊屋」,「自己設立一個機會來升自己職」。即使是建制派內人士,可能是出於「慌死執輸」,擔心會被人抹紅為「保皇派」而流失選票的心理,也批評「社會無此需求」,「政府是否需要凸顯禮賓需要」。

情況確實如此嗎?這些人只是看到新設的「禮賓公關外事辦公室」中,所承擔的原屬於政府總部輔助部門禮賓暨公關部的職掌功能,而有意無意地忽略了「禮賓公關外事辦公室」中,新增設的「外事」職掌功能。實際上,《設立禮賓公關外事辦公室》第二條有關該辦公室的職權中,其第三項「負責管理外國駐港澳領事及官方認可機構的非外交政策事務,以及相關聯繫」,第四項「協助辦理外交代表證件及領事官員證件」,第五項「就特區政府各部門與國際組織的國際合作及交流活動提供協助」,是過去的政府總部輔助部門禮賓暨公關部所沒有的承擔的。也就是說,「禮賓公關外事辦公室」與過去的政府總部輔助部門禮賓暨公關部的職能相比,新增加了「外事」的功能,亦即是地方外事的職能範疇,這是過去的政府總部輔助部門禮賓暨公關部所無法承擔,也沒有法源依據執行的。

實際上,這個「禮賓公關外事辦公室」,在某種程度上說,似是內地各省級地方行政區域的外事辦與接待處的綜合體。而過去的政府總部輔助部門禮賓暨公關部,只是承擔了「接待處」的職能,而沒有承擔「外事辦」的職能,而現在則增加了相當於「外事辦」的功能,等於是把內地省級地方行政區域的「接待處」與「外事辦」結合了起來。但人員卻增加不多,又何見「架床疊屋」?又何見「社會無此需求」?

更值得注意的是,由於政治體制不同,澳門實行「一國兩制」,在地方外事的領域內,是承擔了比內地省級地方行政區域的外事領域更多的職能任務的。比如,「中國--葡語國家經貿合作論壇」,就是由國家外交部、商務部與澳門特區聯合主辦,並由澳門特區政府承擔其常設秘書處。這種中央與地方聯合主辦外事活動的模式,在內地的任何一個省級行政區域都沒有看到的。更何況,從回歸十二年來的實踐來看,澳門特區發生了不少突發的涉外事務,包括美國財政部下令「制裁」澳門的幾家銀行;在澳門特區投資大型賭場的三家美資財團,都分別面臨著跨國官司或受到美國公權力機構的「調查」;澳門美資博企以政治獻金方式介入美國總統大選;美國駐港澳總領事館干涉中國澳門特區的內部事務;美國專門為干涉中國澳門特區內部事務頒布了《美國—澳門政策法》;美國相關機構時刻準備為指控中國澳門特區「洗黑錢」、「販賣人口」及「人權紀錄」而「發難」……等。這些,都不是過去的政府總部輔助部門禮賓暨公關部的業務範疇,也根本沒有能力承擔,而必須有一個具有外事職權及功能的機構來承擔。就此而言,《設立禮賓公關外事辦公室》行政長官批示所指的「非外交政策的領事事務管理的工作」,已不足以應付。因此,特區政府倘是認真承擔起應對上述突發涉外事務的工作的話,除了是必須依靠中央政府外交部及其駐澳機構之外,還需進一步增強「禮賓公關外事辦公室」的功能。因此,所謂「架床疊屋」及「社會無此需求」之說,就只能是不經之談。

《澳門基本法》第十三條規定,「中央人民政府負責管理與澳門特別行政區有關的外交事務。中華人民共和國外交部在澳門設立機構處理外交事務。中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務。」這第三項的「中央人民政府授權澳門特別行政區依照本法自行處理有關的對外事務」,是澳門特區享有高度自治權的重要組成部分,是從屬於國家主權的地方自治權,是發生在經濟、文化等對外交往事務中,與澳門特區自身有關事務。因此,《澳門基本法》專設了第七章《對外事務》,就澳門特區與其他國家、地區以及國際組織在經濟、文化等領域中交往過程中必須處理的事務,在中央授權下,澳門特區參加有關的外交談判;澳門特區參加國際組織、國際會議以及適用國際協議;簽發護照和旅行證件;與外國締結互免簽證協議;外國在澳門設立領事機構、官方和半官方機構等事項,進行了規範。這些對外事務權力,在內地的各省級地方行政區域,是不享有的。既然如此,連內地各省級地方行政區域都設立了「外事辦」,而在對外事務上享有比內地各省級行政區域更多自治權力的澳門特區,為何就不能設立專門的外事機構?!

其實,即使退一步來說,單是比照內地各省級行政區域的「外事辦」的功能,也已殊不簡單。實際上,地方「外事辦」是所轄地區政府外事工作的職能部門和所轄地區黨委及其外事工作領導小組的辦事機構,是本地區執行外事政策和處理重要外事工作的歸口部門。其基本任務是:在本地區黨委、政府及外交部、國務院外事辦公室的雙重領導下,貫徹中央的對外方針、政策,督促、檢查、協調本地區的外事工作和涉外活動,處理本地區的政治性涉外事項。其主要職責包括:

(一)貫徹執行中央的對外方針、政策和有關規定,以及本地區的黨 和政府關於外事和涉外工件的指示和決定;會同地方有關部門研提出執行有關外可政策的具體措施和辦法;督促檢查本地區有關部門和單位執行對外方針、政策和有關規定情形;負責處理本地區的政治性涉外事項。

(二)協調本地區各部門的外事和涉外活動計劃,研究、會簽本地區各部門涉外工作的請示報告;協同本地區各部門處理重大涉外事項;協助中央有關部門做好需要地方配合進行的外事工作。

(三)負責接待來訪國賓、外賓和來本地區進行公務活動的各國外交人員和進行採訪活動的外國記者;負責對外國駐本地區領事機構的管理和交往,辦理本地區黨委、人大常委會和政府領導人的對外交往事宜;指導本地區各部門、各單位的外賓接待工作。

(四)協同有關部門研究和處理有關邊界事務以及邊境和口岸涉外事宜,主管或參與邊境會談或會晤工作。

(五)按有關規定,辦理本地區因公出國人員的護照和前來本地區訪問的外國人士的簽證、函電以及其他領事業務;會簽本地區各部門派遣團、組、人員出國或邀請外國人來本地區訪問的上呈報告;協助、督促有關部門對出國團、組、人員進行政策和紀律教育;瞭解出國團、組和人員在國外的活動和出訪成果。

(未完,待續)

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