陳觀生

早前傳媒報導，機場專營公司多項的“分專營”或合約判給服務將於明年完結，政府表明“分專營”屆滿後將不再續約，即會開放服務，但現時當局仍未收到新的服務申請。民航局局長陳穎雄強調本澳航空政策開放，他稱航線網絡發展取決於政府的航空政策，本澳與多個國家簽訂了開放天空的航空協定，航空公司會從商業考量決定是否來澳投資。筆者認為，本澳需要以此為契機，考慮及制定未來較為長遠的航空政策，以配合世界旅遊休閒中心的構建和發展，但在過程中應把握好開放的步伐和力度，平穩發展才是正道。

本澳航空業只能小步快跑

本澳航空業發展一直步履艱險，有聲音認為澳門航空因擁有專營權壟斷本澳航空業，影響本澳航空業發展。筆者認為澳門航空擁有專營權當初是出於本澳航空市場的實際而設定，對穩定及發展本澳航空業起著重要的作用。

機場專營公司執行董事劉蘇寧曾表示，正以小步快跑的方式改造澳門機場，預計明年初前完成航站內部改造，屆時將增加4、5間餐廳，商業區的面積則增加20至30%。其實本澳航空業發展的歷程的說明，小步快跑這種方式正是本澳航空業發展的特點。

本澳航空業一開始，即從機場建成的1995年到2005年這10年間，靠打“政治牌”進入市場，最初的發展勢頭相當不錯。充分利用自身所扮演的兩岸中轉空港的獨特角色，充分利用《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》所賦予澳門的對外航空簽署權的“特權”，借風使力，外引內聯，先後與約50多個個國家與地區簽署了航權協定，為澳門機場營造了一片獨具優勢的經營環境，澳門航空公司採用“一機到底”的變相直航方式，獨佔鰲頭，開通了海峽兩岸一條空中快捷方式，從而大幅度提升了海峽兩岸人員物資往來的效率，而經澳門中轉的兩岸航線養活了澳門機場。2008年，隨著兩岸直航的實施，嘎然截止了澳門國際機場曾作為兩岸中轉航站的歷史使命，一下子將占澳門航空運輸總量80%的兩岸中轉客貨業務隨之削去。受此沉重一擊，尚未喘過氣來，又遭金融風暴當頭一棒。但出乎許多人意料的是，澳門國際機場並沒有出現停滯，反而又奇跡般地從陰影中挺了過來。全球經濟開始復甦及本澳經濟的持續增長，澳門國際機場於今年首5個月的整體旅客量比去年同期上升7.5%。特區政府積極推動發展客源多元化，現時，澳門航空業已由過往的台灣旅客變為以國際旅客為主，客運市場結構已呈現穩定狀況；台灣客源佔35%、內地佔29%，其他亞洲市場佔35%。澳門航空總經理朱松岩稱，今年澳航乘客數量較去年增長最多1成，約152萬人次，8月份客座率則同比增加3至5個百分點至最高約7成。朱松岩認為在整體環境欠佳下，增幅較為理想，將保持穩定增長。

本澳航空市場收政策及經濟環境影響較大，加上航空運輸業固有的特點也令本澳航空業的發展只能採取穩健的小步快跑策略。一是航空運輸業固定成本高昂，航空運輸業是一個資本密集型、勞動密集型、技術密集型、資訊密集型的服務行業，這使航空運輸業的固定成本在總成本中所占比例大大高於很多其他行業，這意味著獲利對航空運輸業絕非易事。從世界範圍來看，勞動力成本平均是航空公司全部成本的三分之一。二是航空運輸業變動成本低微，對於一個已經定好了離港時間的定期航班來說，絕大部分成本已固定不動，多載運一個旅客的邊際成本一般只是全部成本的15%－20％。只要多載運一個乘客的邊際收入大於邊際成本，其邊際利潤就會為分攤固定成本做貢獻。航班運營低變動成本的特性為航空公司低價格競爭創造了條件，當然也就成為航空運輸業低利潤的重要原因。其三，本澳機場發展一直受制於負債，近期機場公司向股東發行面值19.47億元的可贖回優先股減債，但機場仍然負債近20億元。政府去年完成的澳門機場整體發展規劃，當中未有提及如何完全解決債務，以及提高客、貨運量等問題。雖然區域內其他機場陸續擴建令本澳機場面臨更大競爭壓力，但本澳機場仍只能爭取先消化債務，才有機會繼續發展。

航空政策需考慮多種因素

航空運輸業的發展狀況如何，象徵著一個國家或地區經濟發展的現代化程度。每天各級政府都在制定著不同的經濟政策，作為其中不可或缺的航空運輸政策，它的重要性和必要性首先源於航空運輸業本身在經濟中所占的地位。從世界範圍來看，目前航空運輸業每年載運12.5億旅客，創造大約2 500億美元收入，雇用150萬名工作人員。世界製成品出口量中按價值計算約40%是航空運送的。反過來，沒有經濟發展的支撐，也就沒了航空市場的需求。

交通運輸是社會政治、經濟、文化和人民生活的基礎，航空運輸作為其不可或缺的重要組成部分，它的公益性是必須考慮的問題。換言之，航空運輸政策應兼顧國家、地方、企業和公眾等各方面的利益，企業的經濟利益不是制定政策的唯一準則。

根據專家介紹，航空運輸政策的目標，至少應涵蓋以下幾個方面的內容：

第一、 避免行業虧損。 航空運輸業對經濟發展、商業往來、國防建設、人們生活以及國際交往的重要作用，使機場建設、航線開闢等航空運輸決策必須兼顧各方面的利益，這意味著並不是每一條航線都能賺錢，特別是一些連接人口不多、經濟不發達城市的地區航線，需求不足和航空運輸的高成本特徵使虧損早已在意料之中。政府的直接補貼和減免稅款的政策是解決此類問題常用的方法，但在很多情況下，這些航線的損失要靠業內其他航線的盈利去抵補，雖然各地政府的具體做法各不相同，它們的淨效果卻相差無幾，航空運輸業盈利的關鍵仍然是要有足夠多的賺錢航線。但是不論是在管制下的航空運輸業還是在放鬆管制下的航空運輸業，保證足夠的盈利航線、避免行業虧損都不是一件容易的事。所以航空運輸政策制定者肩上的擔子不輕，一定的行業利潤是行業發展的前提是不爭的事實，它將會為航空運輸業短期穩定、長期發展提供保證。因此，縱然前方“荊棘滿布”，避免行業虧損仍應是航空運輸政策制定者必須堅持的首要目標。

第二、 創造公平的競爭環境。航空運輸業在其發展的初期被認為是具有公益性的行業，不宜完全靠市場競爭謀求行業的發展，激烈的競爭不僅不能產生積極的效果，反而會適得其反，加重本已成本高昂的航空運輸業的負擔。扶植和保護繈褓中的航空運輸業，使其健康成長是這一階段的主要任務，本澳機場建成後的專營制度就是為了這個目標。但沒有競爭的航空運輸業如死水一潭、效率低下，而有了競爭的航空運輸業可能會提高行業運營成本、降低行業盈利水準。提倡競爭、鼓勵競爭、保護競爭也是自由市場的一貫做法，讓企業、人員、產品自由競爭於廣闊的市場，優勝劣汰的鐵律將無情地把那些缺乏創新的企業、不思進取的人員、陳舊過時的產品淘汰出局。但市場競爭比經濟理論所設想的情況要複雜的多，所以，一方面儘管市場競爭的結果不總是盡如人意，它殘酷、不合理的消極一面有時會令人難以接受，但衡量它給整個社會經濟所帶來的好處，肯定是利大於弊的。無論在何種社會制度下、無論在什麼樣的市場環境中，競爭都是企業保持高效生產的根本動力。 另一方面競爭的公平性是保證競爭效力的關鍵。然而要保證公平的競爭卻不是一件容易的事，特別是在特點獨具的航空運輸業更是如此。 由此可見，對航空運輸政策的制定者而言，把競爭機制引入到行業中是毋容置疑的必然選擇，而要創造公平的競爭環境卻非輕而易舉，也許還有一段很長的路要走。但是無論如何，它應是航空運輸政策制定者追求的目標，因為只有這樣，競爭才會發揮出其積極的作用。

第三、 保護消費者利益。航空運輸業政策的制定者，不僅要保護公共的利益、確保行業的發展，還必須兼顧消費者的利益。這其中的道理顯而易見，但是由於行業、企業和消費者之間的利益並非總是協調一致，在具體進行政策制定時有時就令政策制定者頗費思量。由於政府在保護消費者利益上有義不容辭的責任，航空運輸政策者也決不應忽視它。

除了上面三個主要方面外，航空運輸政策的目標還應包括確保航空安全、保護自然環境、組織行政管理等重要內容。

航空業趨勢並非一味放開

多年來，本澳社會有不少聲音認為本澳航空政策不夠開放，但世界航空業發展的歷史說明，航空業發展的趨勢並非一味放開，而是適度有序開放。

航空運輸政策有嚴格管制、放鬆管制和居於中間狀態三種基本形式，嚴格的和放鬆的航空運輸政策是航空運輸業已嘗試過的兩種政策形式。在放鬆管制的環境中，航空運輸業的特點、市場的內在規律性加之航空公司間的激烈價格競爭使航空運輸業的收入水準日益下降。而在嚴格管制的環境中，機構臃腫、人浮於事、效率低下幾乎成了嚴格管制下航空運輸企業的通病，虧損也就不足為怪了。事實證明，這兩種政策都不是航空運輸業理想的選擇，過度的“自由”和過度的管制一樣，都不能保證航空運輸業的健康發展。看來，實行一定程度的、而不是嚴格的管制政策，適當的放鬆、而不是完全放鬆對航空運輸業的管制，也許是航空運輸業步入“坦途”的唯一出路。

如何用恰當的航空運輸政策在給航空公司創造寬鬆競爭環境的同時又規範他們的行為，讓他們進行積極的而不是破壞性的、公平的而不是掠奪性的競爭，保證航空運輸業的健康發展，確實是航空運輸政策制定者必須深思熟慮的大難題。

首先，航空運輸業固有的特點決定了航空公司之間競爭的性質。只要條件允許，用低於成本價搶佔市場份額、提高客座利用率的爭鬥在航空公司中就會層出不窮。結果是價格僅高於短期變動成本，固定成本的收回遙遙無期，航空旅客因此而獲益菲淺，但卻是以航空公司的損失、航空業的巨額虧損為代價的。其次，高成本和運力過剩是航空運輸業揮之不去的難題。與航空公司高成本運營相伴的是低邊際利潤，其中的原因當然不僅僅是資金密集、技術密集、勞動密集造成的成本居高難下，航空運輸業內激烈的競爭、其他可替代交通運輸方式的角逐使航空公司漲價無門也是航空運輸業投資回報低的決定因素。運力過剩不是暫時現象，航空