重點處理兩個難題正確惟不宜撒手不管 重點處理兩個難題正確惟不宜撒手不管

新聞局昨日舉行發佈會,介紹修訂《出版法》與《視聽廣播法》商議式民調期末報告及傳媒意見整理結果。據新聞局長陳致平表示,綜合商議式民調期末報告與傳媒意見的歸納結果,政府將會因應新聞業界及公眾所表達的意見,決定修改《出版法》以「只刪不增」的原則處理,刪除較具爭議的「出版委員會」及《新聞工作者通則》相關條文;並會調整多項條文的用詞,以配合和適應《回歸法》、《刑法典》、《刑事訴訟法典》及《民事訴訟法典》等法律法典,不會考慮新增其他內容。現階段透過修法和刪除部份條文,首要是解決《出版法》頒佈二十年仍未全面落實的狀況,至於進一步保障新聞自由和促進業界發展等其他議題,政府一貫歡迎業界繼續探討及提出意見。

新聞局的這個取向,是正確的。這是因為,首先,是基於特區政府必須「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的需要。這是因為,於 一九九零年八月六日 通過及頒佈的第七/九零/M號法律《出版法》,其第六十條「出版委員會的組成和運作」規定:「一、出版委員會的組成和運作,應在下款所指期間屆滿前由法律訂定並公佈之。二、第四章第二十五至二十七條關於本法律開始生效一年後生效。」而按照該條文的規定,有關出版委員會的組成和運作的法律,必須在《出版法》頒布一年後的 一九九一年四月八日 頒布並生效。但由於種種原因,不但是在回歸前的九年間,就是在回歸後的十二年間,都未有落實執行此項規定,亦即已經超越二十一個「本法律開始生效一年後生效」的期限,都未能執行《出版法》第四章「出版委員會」有關的規定,形成了嚴重的「有法不依」現象。尤其是在回歸後,仍然是處於「有法不依」的狀況,這就陷澳門特區政府於不義,讓特區政府揹上「有法不依」的「黑鍋」。而且,也是讓特區立法會揹上「黑鍋」,因為執行《出版法》關於為「出版委員會的組成和運作」立法的責任,是由立法會來承擔,立法會必須對這一規定負責。

同樣,《出版法》也規定,在該法頒布一百八十天內,就須公佈《新聞工作者通則》。這比「出版委員會」必須在一年內組成更為急迫。因為而即使不計前澳葡政府的「怠政」,就從澳門回歸起計算,已約有二十四個「一百八十天」過去了,但仍未有頒佈《新聞工作者通則》,這就已構成了行政長官「有法不執行」,也是對「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的反諷。

因此,要落實貫徹特首崔世安在《二零一一年財政年度施政報告》中關於「修訂《出版法》和《視聽廣播法》的相關工作正有序地進行,在完成對兩項法律修訂方向的文獻研究後,將會接續開展對修訂兩項法律的民意調查,再著手草擬修訂法律條文的初稿,最後開展諮詢工作。」及在《二零一二年財政年度施政報告》中關於「增進與新聞界的溝通,聽取社會各界對修改《出版法》和《視聽廣播法》的意見,全力保障新聞自由和出版自由。」的論述,就必須將解決這兩個亟待處理的焦點問題擺在首位。

其次,在新聞局進行的諮詢工作中,新聞業界和市民對「出版委員會」及「新聞工作者通則」的設立與否、如何組成的意見分歧較大。雖然有不少人贊成設立「出版委員會」及頒布《新聞工作者通則》,但更有不少人持反對立場,甚至認為在非普選和公民社會不成熟的地區,這種機制極易被利用來緊箍新聞自由,掌握新聞工作者的生殺大權。可以說,這個分歧是在修改《出版法》諮詢工作過程中,最焦點的問題,估計無論如何處理,都將會「順得哥情失嫂意」,徒添紛擾,對新聞界的和諧團結不利。

因此,政府決定對修改《出版法》的策略,以「只刪不增」的原則處理,刪除頗具爭議的「出版委員會」及《新聞工作者通則》的相關條文,並調整多項條文的用詞,以配合和適應其他相關法律法典。這就等於是搬開修法路上的兩塊大石頭,可以輕裝前進。雖然有「斬腳趾避沙蟲」之嫌,但在確實存在爭議及困難之下,也就只能是採取這個權宜辦法了。否則,再拖下去,特區政府在新聞行政管理和服務方面的「依法行政」,也就只是一句空話。

然而,大眾傳播媒體在長期運作中,逐漸以監督社會和監督政府的角色自我期許,民眾也非正式默認(從口袋裡掏錢購買一份報紙,可以視為一種非正式投票同意的行為)媒體是獨立於行政、立法、司法之外的「第四權」,代表民眾執行監督之權。媒體透過這樣鬆散的「社會契約」關係,取得評論時事、臧否人物的正當性。這是媒體權勢的由來。但是,既然有「社會契約」,就有社會信用問題。就跟買賣期貨或股票憑著一紙字據,背後真正的力量是「信用」一樣,媒體的權勢,始於媒體屢行它對民眾的社會承諾。當媒體濫用權勢,或媒體背棄它的監督者角色,也就是失去「信用」時,社會上就應有監督媒體的機制存在。

因此,雖然《出版法》將刪去「出版委員會」及《新聞工作者通則》的條文內容,亦即不再由政府官方來主導和操控,但就不得於是不需要有屬於民間的新聞自律組織及自律約章,來對媒體進行監督,以防止媒體濫用新聞自由和監督權。其實,就是在「一個中國」架構下的台灣和香港,都有由新聞工作者自行訂立類以《新聞工作者通則》之類的自律規章,及成立新聞評議會之類的自律監督機制。當然,並非是如政府主導,但仍需有公權力作支撐,否則就將缺乏公信力。由此,可參考現時澳門傳媒工作者的醫療保險計劃的做法,由政府建立法律平臺,業界自行操辦,完全由幾個主要的新聞團體內部自治,經費仍是由政府提供,不過政府並不幹預其所有的運作。

這當然是可以擺脫行政當局主導並操控的嫌疑。但卻又容易產生「裁判兼球員」及「自己監查自己」之嫌,缺乏社會公信力。因此,可參考台灣地區的「新聞評議委員會」的做法,公推新聞界先進、新聞學者、法律專家和社會賢達擔任委員。該自律機構的主要任務,是受理新聞、評論、節目及廣告所涉及的當事人的陳述,或社會各方人士的檢舉違反新聞道德者,提送委員會討論,並經必要的調查、聽證程序。而其經費,則由澳門基金會提供,辦事機構採用自治模式,並由該委員會擬定新聞從業員道德規範(即《新聞工作者通則》),該會按此道德規範來作為評審案件的標準。這樣,就既可消除「官方主導及控制」的疑慮,又可避免「裁判兼球員」、「自己監查自己」之嫌。

「新聞評議委員會」是否要有市民代表參加,甚至是純粹由市民代表組成?這是需要認真審慎考量的。其一是如何公推代表,其二是代表的資格條件,在利益多樣、意見多元的今日,無論如何處理均將難以獲得共識。在「結社自由」的背景下,任何人都可自行拉起一支隊伍去行使「監督媒體」的權力,那就亂了套,「多中心變成無中心」,且極易被「民粹」所利用及操弄。畢竟,監督媒體必須具有一定的專業鑑定能力,及要求能保持客觀公正,不能帶有先入為主的政治立場。

(發自臺北)

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