將有形無名的中樞應急機制固化下來

澳門特區政府在處置善豐花園結構柱爆裂引發的公共危機事件中的作為,引人耳目一新,刮目相看。尤其是特首崔世安親自掛帥,繼在事發後當即召集跨範疇會議,整體部署這次公共危機的處置工作,並親身到善豐花園視察,瞭解及掌握第一手資料,以及安定受災戶的人心之後,前日再次召開跨範疇會議,檢視善豐花園事件發生後的跟進工作,並進一步評估未來事態發展中各個階段可能出現的情況,綜合籌劃各項應對預案。昨日,崔世安又與善豐花園住戶代表會面,在認真聆聽他們講述事件對日常生活所造成的影響,住戶的憂慮、困難及對政府跟進事件的建議之後,對事件對住戶造成的困擾表達慰問,並感謝住戶在承受壓力下仍然保持理性,有序處理事件,信任並支持政府工作,與政府跨部門配合,進行善後及臨時安頓工作,還呼籲住戶保持忍耐,信任法治精神及特區政府,在事件的過渡期和未來跟進過程中,與政府一道共同合作,共同尋求妥善解決方案;並支持政府切實跟進事件,依法處理可能出現的法律歸責問題,體現澳門特區作為法治社會的公平、公義。

由於特區政府及其各相關部門處置得當,不但是整體社會秩序安定,人心穩定;而且就是善豐花園的住戶,雖然遭到極大的困難,身心深受困擾,但在政府的誠意和有力處置之下,也大體上能夠保持理性,聽從政府安排,表現出中國人堅韌不拔、忍耐負重、顧全大局的優良傳統。因此,儘管在處置的過程中,效果仍未能盡如人意,還可以做得更好一些,但總體來說已是一個成功的案例。即使是那些擅長於「抽水」的政客,也不敢逆忤大多數市民尤其是受災戶的感受,跑出來吹毛求疵、找茬「踢館」地表演一番。

值得注意的是,特首崔世安親自掛帥,兩次召集了跨範疇處置會議,也就有了「有實無名」的中樞性公共危機處置機制的影子。這與《中華人民共和國突發事件應對法》第四條關於「國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制」規定的精神和思路,是基本上一致的。實際上,由於《突發事件應對法》是全國性法律,因而具有中央領導的色彩,因而其中的「分級負責」不適用於澳門特區之外,其餘的「統一領導、綜合協調、分類管理、、屬地管理為主」表述,卻是適用於內地各級地方政府,澳門特區也是可以參考借鑒的。

「統一領導」,是指在突發事件應對處理的各項工作中,必須堅持由各級人民政府統一領導,成立應急指揮機構,對應對工作實行統一指揮。各有關部門都要在應急指揮機構的領導下,依照法律、行政法規和有關規範性文件的規定,開展各項應對處理工作,形成相互配合,共同服務於指揮中樞的關係。只有這樣,才能保證步調一致,行政一致,構築一道嚴密的防控網絡。

「結合協調」,是指在突發事件應對過程中,參與主體是多樣的,既有政府及其政府部門,也有社會組織、企業事單位、基層自治組織、公民個人甚至還有國際援助力量,要實現「反應靈敏、協調有序、運轉高效」的應急機制,就必須加強在統一領導下的綜合協調能力建設。首先要明確有關政府和部門的職責,明確不同類型突發事件管理的牽頭部門和單位,其他有關部門和單位提供必要的支持,相互協調運作。其次要綜合協調人力、物力、技術、信息等保障力量,形成統一的突發事件信息系統、統一的應急指揮系統、統一的救援隊伍系統、統一的物資儲備系統等,以整合各類行政應急資源。最後,綜合協調各類突發事件應對力量,形成各部門協調配合,社會參與聯動工作局面。

「分類管理」,是指由於公共危機有不同的類型,每一種類型產生的原因、表現的方式、涉及的範圍等都各不相同,因此,在集中統一的指揮體制下還應該實行分類管理。這樣,便於統一指揮,協調各種不同的管理主體。不同類型的公共危機日常管理應該依託相應的專業管理部門,由專業管理部門收集、分析、報告信息,為政府決策機構提供有價值的政策諮詢和建議。

「屬地管理為主」,突發事件的發生地政府的迅速反應和正確、有效應對,是有效遏制突發事件發生、發展的關鍵。因此,必須明確地方政府是發現突發事件苗頭、預防發生、首先應對、防止擴散(引發、衍生新的危機)的第一責任人,賦予其統一實施應急處置的權力。出現重大突發事件,地方政府必須及時、如實向上級報告,必要時可以越級上報;同時根據預案馬上動員或調集資源進行救助或處置;如果出現本級政府無法應對的突發事件時,應當馬上請求上級政府直接管理(倘比照澳門特區,可向中央政府請求澳門駐軍協助維持社會治安和救助災害)。實行「屬地管理為主」,讓地方政府能迅速反應、及時處理,是適應「反應靈敏」突發事件應對工作的必然要求。

內地縣級以上地方人民政府設立的突發應急指揮機構,形式上屬於政府處理突發事件應對工作的議事、協調機構,負責統一領導、協調本級人民政府及有關部門和下級人民政府處理突發事件的機構,要合理劃分政府所屬部門和不同層級政府之間的職權,避免管理職能決位、職責不清、交叉重疊現象發生。

為了做好日常工作,應設立辦事機構。縣級以上人民政府是突發事件應對工作的行政領導機關,而在各級人民政府內部都應設立相應的突發事件應急管理綜合辦事機構。以中央政府的突發事件應急管理綜合辦事機構為例,在國務院辦公廳設立國務院應急管理辦公室,由國務院秘書長為辦公室主任,直接對總理負責;所有國務院副秘書長均為副主任,各自對應相關應急指揮機構,協助有關領導處理工作。應急管理辦公室主要履行職守應急、信息匯總和綜合協調職能,發揮運轉樞紐作用。而在各級地方人民政府內部,也都設立了相應的突發事件應急管理綜合辦事機構。比照此規定,在特首辦內,也應設立由特首辦主任牽頭的突發事件應急管理綜合辦事機構,直接為由特首掛帥的中樞性突發應急指揮機構服務。

澳門特區有必要設立中樞性的應急指揮機構,還有一個考量,就是與鄰近地區政府的協調合作問題。實際上,澳門特區的面積只有三十平方公里,地理位置南北只有十來公里,東西更是只有區區的幾公里,而許多自然災害,如台風、地震;或人為災害,如核洩漏、海難等;還有衛生疫情等,往往呈現跨域狀態,超出澳門特區行政區域範疇,因而必須與周邊地區協調合作。這個任務,僅憑一個「民防中心」,是不足夠的,還應以由行政長官掛帥的中樞性應急機構,進行與內地地區的協調。而且,由於澳門特區是省一級行政區域,因而在發生涉及澳門特區的跨域突發事件時,應由國務院統籌領導,直接指揮澳門特區政府、香港特區政府,及廣東省人民政府協調合作處理。國務院不可能直接「落柯打」給澳門特區的「民防中心」。

這次臨時的應急工作,已經形成「有實無名」的中樞性應急機制,就應「趁熱打鐵」,在此基礎上將之固化下來,成為澳門特區政府的常設機構。不要擔心又有甚麼政客批評是「機構臃腫」,人命關天,如果連此也要「抽水」,那就證明他們平時終日價掛在口中的「人權」,只不過是一個政治工具而已。