陳觀生

早前，善豐花園出現結構問題的事件，在本澳社會引起強烈關注，並引發處理危樓機制的討論。社會普遍認同政府對受影響住戶的津助措施，但較多意見認為，本澳面對舊城改造，類似的樓宇結構問題會愈來愈嚴重，津助措施只能緩一時之急，並非長久之計。筆者認為，政府應以此為契機，在完成舊區重整法律制度時，借鑒香港的市區重建局機制，以“半市場”的形式解決本澳的危樓重建問題，並為危樓津助措施創立穩定基金。

完善危樓處理機制現時機

早前，善豐花園出現結構問題，樓宇已處於殘危狀態，144戶住戶無法居住。近日，工務局表示，根據钜富花園第三座驗樓報告顯示，樓宇會對大廈居民和公眾造成危險，當局會在今星期內發出公告列為“危樓”，小業主需要在公告後30天內清拆樓宇。

一時之間，本澳的危樓處理問題引起社會強烈關注。先是政府發言人辦公室召開記者會，公佈善豐花園初步驗樓報告，驗樓報告結論是善豐花園混凝土本身質量有關，強度不足，遠低於一半，質量亦很差。在善豐花園永久修復工程前，不建議住戶重返大廈居住。

同時，政府相關部門及街總等社團介入，安排住戶臨時居住酒店、災民中心等，社會工作局向善豐花園住戶發放緊急津貼，金額相當於按家庭成員人數的相應最低維生指數。之後，政府再向善豐花園住戶發放“特別津貼”，津助標準參考房屋局資料及市場調查，善豐兩房或以下單位每戶月津貼6,000元，3房或以上每月9,000元，並獲發一次性“上樓津貼”，兩房或以下1萬元，3房或以上1.5萬元，批准後2年安置期內每月獲發款項。政府希望住戶能在原區找到合適住宅租住，避免不斷轉換地方影響生活，尤其長者和學生。但政府自公佈向善豐自住業主可獲每月發放津貼之後，周邊區域的租金升。總的來說，政府急住戶所急的津助措施普遍得到了社會的認同，認為可緩一時之急。

善豐花園事件在本澳引起了後續反應，令社會持續關注危樓情況，如善豐花園附近的廣興、利昌和澳華大廈住戶亦擔心自身大廈安全問題，希望盡快成立業主會向工務局申請驗樓，政府隨即安裝監測儀器。日前，政府驗樓委員會評定投訴多時的钜富花園第三座已處於殘危狀況，並對公眾安全構成威脅。按照8月21日第79/85/M號法令第五十五條，承租人、次承租人或其他佔用人須在政府刊登有關告示計起，四十五天期內須要遷離有關樓宇。

針對一系列的危樓事件，本澳社會普遍有幾個看法。第一，住戶都希望政府協助安排暫住居所，採取對待善豐花園住戶的措施安置他們；危樓小業主大多同意清拆重建，但有小業主表示難以支付重建費用。

第二，希望盡快釐清責任誰屬。善豐花園出現結構問題懷疑與毗鄰地盤的樁柱工程有關，但香港大學土木工程系教授關國雄在記者會上稱，目前無法下結論，由於事發後地盤已停工，沒有收集數據，亦不知施工時的震動有多大，但不能排除任何可能性。而善豐花園初步驗樓報告稱，結構柱爆裂的原因經做回彈檢測和碳化檢測後，結論是與混凝土本身質量有關，強度不足，遠低於一半，質量亦很差。

驗樓委員會對钜富花園第三座大廈檢查後發現，該大廈的不當使用情況嚴重，不僅多個單位外牆僭建了花籠和簷篷，樓宇通天和天臺均加建了大型僭建物，A座通天位置由1樓至4樓每層均加建多一個間格，這些僭建物都加重了樓宇的荷載。

第三，有否機制處理危樓及追究責任。土地工務運輸局局長賈利安稱，有機制追究施工出現的問題，可根據民法典和都市建築總章程等追究民事責任。法務局局長張永春則指出，需要根據檢測報告，按主要原因、次要原因歸責，根據刑法典向相關責任人追究刑事責任。對於善豐花園多位業主希望重建樓宇，張永春稱，現時只有初步樓宇檢測報告，而且重建樓宇將失去證據，無法追究責任。他又希望居民信任政府，強調樓宇復修後確認是安全，才會讓居民入住。賈利安進一步解釋，政府將來追究責任時必須有技術依據扶持，若專家認為大廈可修復，將來追究責任時，責任方或藉此拒絕承擔全數重建費用。

第四，本澳面對舊城改造，類似的樓宇結構問題會愈來愈嚴重，未來應該如何處理類似問題。議員區錦新則提出口頭質詢認為，政府在審批樓宇興建工程時，應設機制連同評估分析周邊樓宇，以決定申請者採取何種施工方案。議員陳明金批評當局面對多幢大廈可能出現的危險情況“麻木不仁”。議員麥瑞權促請政府加速立法強制驗樓，並建立樓宇檢驗資料庫，保障市民生命財產安全。又建議政府資助市民驗樓，並建立培訓驗樓專業人士機制和新建樓宇的風險評估和預防措施。議員關翠杏認為，今次事件的政府首要工作是積極介入調查，指示各部門合力協助受影響居民，並要趁機長遠解決問題，例如新地盤入則時，應勘探周邊地基環境，避免每次有新建築便影響周邊居民生活。

因此，筆者認為，善豐花園出現結構問題的事件，為完善本澳的危樓處理機制帶來了難得的契機，當局應該趁機提出解決問題的政策及法律制度，建立長遠的處理機制。

本澳需要重建半公營機構

現時正在立法會審議的《舊區重整法律制度》草案，是本澳社會寄望可以解決危樓問題的法律制度之一。法案建議，重建模式包含重整區內及重整區外兩個部分，重整區內可由私人實體推進，但須獲八成業權比例啟動重建；如沒有人提出重建意向或獲取不足八成啟動業權比例，則會由政府公開招標啟動重建，但至少仍要獲得七成啟動業權比例，如最後仍獲取不足規定的業權比例，則有關重建程式會被中斷。

筆者認為，配合這個法案的規定，政府還需要建立一個半公營的機構來處理舊區重建工作。而這個機構，可以借鑒香港的市區重建局制度。

為了進一步全面推動香港老城區的更新改造，《市區重建局條例》於2000 年獲得通過。市區重建局遂於2001 年正式成立，並取代土地發展公司。政府同時承諾在前五年投入100億港元，並豁免重建項目補交地價以示支持。具體而言，重建局作為獨立於政府的法定機構，其履行的職責包括：向城市規劃委員會申請把需要進行大規模重建的地方劃為綜合發展區；為各發展區擬訂規劃大綱及發展藍圖；在發展區內收購物業，並進行收地和清拆﹔與房屋協會及房委會合作，安置受影響的住宅租戶；以及配合政府的土地拍賣及工務工程，進行各類型的重建或招投標發展項目等。

香港市區重建局除了加快老舊失修區的重新規劃、推動舊區改造以改善香港的住屋水準及建設環境外，還包括修復樓宇、改善建築景觀、防止市區環境老化頹敗以及保留有歷史文化或建築學價值的建築等。香港的市區重建在以下幾方面值得借鑒：

一是強有力的資金支援和多元化的運作模式。市區重建局在成立之初便獲得政府注資100億港幣，這不僅解決了重建局運作經營方面的困難，同時，也為土地的收購及拆遷安置提供了資金保障。同時，香港政府還豁免了重建局交繳《稅務條例》（第112章）規定的稅負、以及重建地段及安置用地的地價等，以此協助重建局落實近20年的市區重建計畫。

在運作模式上，建立多元化的重建模式，即鼓勵私營機構參與改造，也可以採取重建局與開發商合作改造的方式、或由重建局自行改造。重建模式多樣化，給市場提供較大的選擇餘地，從而也緩解了政府在市區重建中因人力、物力和財力壓力過大而影響改造進程。這在某種程度上，也迎合了重建局“財政自給”的運作原則，以達到自負盈虧的長遠目標。

二是“以人為本”顧及居民需求。為減少重建項目對重建區居民造成的滋擾，重建局分別在9 個重建目標區各設立一支市區重建社區服務隊，以便為受重建影響的居民提供協助及輔導。社區服務隊一般是以投標方式招募目標區內的社會服務團體，負責承擔有關工作。社工隊成立時將獲得重建局資助，但其運作則完全獨立。

三是加強互動，設立分區諮詢委員會。按照《市區重建局條例》的要求，重建局須在9個重建目標區內分別設立一個分區諮詢委員會，就市區重建項目向重建局提供意見和協助。分區諮詢委員會應由重建局董事會委任，並在轄區內具有代表性，成員盡可能包括業主、租戶、區議員，以及其他關注該轄區內更新改造的非政府組織代表。討論和解決目標區內的重大問題，為推動重建專案的實施提出了許多建設性意見。

不過，本澳不能完全照抄香港市區重建局的做法，在一些方面要加以改進。市區重建局仍面臨著現實經濟社會環境與管治體制上各種複雜因素的制約，造成諸如舊區活力再現未能達到社區居民的預期、民眾的參與意識還有待實質性的提高等等問題。

一是在經濟利益和強勢文化的影響下，政府及開發商以追逐利潤最大化為目標，盲目追求高密度、高容積的城市空間，缺乏對城市長遠發展方向的考慮和對本土文化的保育意識，因此只會摧毀“地域的特殊性”，包括歷史文化的地方性和多樣性等。城市空間重構也忽略了過程中應具備的社會公平公正性和社區的實質參與，更沒有考慮城市更新涉及的文化代價和難以量化的社會成本。在土地政策的制定和空間重構的實施過程中，城市居民常常被剝奪了參與空間規劃甚至使用空間的基本權利，只能被動地接受他人所“設計”和“賦予”的城市空間。因此，在爭取文化認同、社區自主、保護歷史價值、地方特色以至形成城市回憶的建築物和地方佈局、推動環境、經濟、社會的可持續發展等方面，難以形成通過舊城改造以提升整體文化素質、凝聚社區意識及進一步發展公民社會的共同目標。

二是純商業性質的開發必然導致城市更新重“重建”、輕“保護”。香港的城市發展，主要是由市場帶動而自行調節，政府負責進行規劃和協調工作。由於政府長期以來奉行“積極不干預”政策，並相信市場的自動調控能力，香港的市區重建工作，一直以來是由開發商主導。在資本和利潤的驅使下，香港的市區重建只在乎專案開發的商業價值，而沒有顧及社區的實際需要及期望。因此，以市場或地產開發為主導的重建政策，不但窒礙了社區居民參與規劃、設計和實踐市