完成土地法案擬制是法律改革重要一步 完成土地法案擬制是法律改革重要一步

經過長達四年多的草擬及兩輪諮詢工作,作為行使澳門特區行政法法律草案創制權的特區政府,終於完成了《土地法》法律草案的擬制工作,並於昨日由行政會完成討論,將於下周送交立法會審議。它將與即將完成的《城市規劃法》、《都市建築法律制度》及《舊區重整法律制度》等城市建設核心法律一道,構成澳門特區法制現代化建設的一項重大部署。相對於頒行於一九八零年的《土地法》版本,它體現了三十多年來澳門的國際化、產業多元化的發展,並將會能對土地資源稀缺的狀況發揮調劑整合作用。而特區政府是以重新制訂《土地法》,不是採取修改原有《土地法》的方式,來擬制《土地法》法律草案,克服了工程量較大等困難,也折射了特區政府推動法律改革的決心。

土地制度作為一種基本的經濟制度,對社會經濟的發展起著極其重要的推動作用。但倘其規範並不嚴謹科學,也會成為貪賄犯罪的「工具」。實際上,前任運輸工務司司長歐文龍之所以能夠無法無天,做就了可與陳水扁「海角七億」比美的「海角八億」(按:由於澳門元與新台幣的比值約為一比三點五,因而歐文龍的實際案值比陳水扁更嚴重),其中一個主要手段就是利用現有《土地法》的漏洞,在批出土地時貪汙受賄,最新被揭發的例子就是澳門國際機場對面的五幅土地。而「桃花崗事件」的爆發,也暴露了《土地法》所存在的漏洞,因而導致初級法院在審理該案件時,在程序上所所缺失,尤其是未有傳召比案中當事人更早「和平佔有」該土地的小販們上庭提出異議及合法訴求。

本來,在回歸前修改《土地法》的另一個迫切性,是由「紗紙契」而引發。實際上,在澳門回歸之前,尤其是在《澳門基本法》頒布之後,中葡聯合聯絡小組就已經重視這個問題,因而希望前澳葡政府能夠盡快修改《土地法》,妥適處理好這個問題。而前澳葡政府卻因受種種主客觀原因所困而不作為,結果將這個「包袱」拋給了澳門特區政府,讓「紗紙契」持有人錯過了確認為私有土地的機會。這是因為,在澳門回歸後實施的《澳門基本法》第七條規定,除回歸前已依法確認地權的土地外,澳門特區境內的土地屬國家所有。這就確定了在澳葡時期未有得到確認為私有土地,亦即未能辦妥換領「西契」手續的「紗紙契」土地,即使是有部分「紗紙契」是真的,也都屬於國有。當然,更多的「紗紙契」不排除是偽造的,或真偽難辨的,因而這種「紗紙契」的持有人,就實質上構成了「霸佔公地」的事實。《土地法》的新版本當然不能違背《澳門基本法》第七條的規定,故而今後「紗紙契」問題仍將不但會繼續對氹仔和路環的發展產生負面影響,而且還將繼續不利於官民關係的和諧。這是葡國人在離開澳門之前拉下的一坨「蘇州屎」,其負面影響還將繼續下去。

現行《土地法》是於一九八零年頒行的。當時,澳門地區剛剛渡過「一二‧三事件」後經濟蕭條的困難,開始有了外來投資者發展出口加工業,順便帶動了房地產業的發展。尤其是在中葡建交,葡國政府獲得了對澳門地區進行合法管治的權利之後,前澳葡政府和外來投資者都放心對澳門進行投資發展,因而紛紛大展拳腳,從而使得建築地產業躍升為澳門地區的主要產業,並與出口加工業、金融業、旅遊業一道,成為「澳門四大經濟支柱」。而《土地法》的頒行,就適逢其時,對當時的建築地產業的發展,是發揮了積極的作用的,不能因為其後來跟不上形勢的發展而予以完全否定。

但隨著澳門整體經濟的迅猛發展,而土地資源也隨之日益緊缺,這就使得《土地法》暴露出未能與時俱進的許多問題來,甚至成為桎梏澳門發展的「緊箍咒」,甚至是歐文龍之類的貪腐分子搜刮不義之財的「工具」。而且,由於現行《土地法》對逾期發展土地等行為未有較為嚴格的規管,因而造成許多持有土地資源不公的現象,有人懷有參與澳門特區多元經濟發展的良好願望,卻無法獲得土地;有人手持大量土地,卻長期不作發展,囤積居奇,任由荒蕪,與近鄰的都市化建築群形成頗為刺目的反差對比。

特區政府順應時代潮流和民意,於二零零八年亦即現行《土地法》頒行二十八年後,開始進行對《土地法》的修訂工作,並進行了兩論公開諮詢。由於二十多年來,澳門的建設面貌已發生了重大變化,經濟及社會發展突飛猛進,更重要的是澳門已經回歸,現行《土地法》中有些內容未能完全適應這個變化,及《澳門基本法》的相關規定。因此,特區政府是採用了「推倒重來」的方式,而非對現行《土地法》進行「修修補補」的方式,進行《土地法》法律草案的擬制工作,這也可說是回歸後法制建設的一個重要形式。

新《土地法》法律草案的體例及條文內容,尤其是清楚列明境內土地劃分三類,即國家公產土地,私有財產土地和國家私產土地,與中國內地的《物權法》保障私有產權權利的精神一致。而其第六章對以租賃方式的批給、無償批給、專用批給、透過准照的佔用、土地權利交換及已按長期租借方式批給的土地作進一步的規範,也表明特區政府以市場資料和價格進行釐定,與國際做法接軌,這對於作為一個國際性都市的澳門,是很有必要的,將能受到外來投資者的認同。

但仍有若干問題,尤其是該法案是在「桃花崗事件」發生之前擬制的,可能尚未預料到會有此類問題發生,因而尚未能夠做到完全完善,還須在立法會審議過程中,進一步予以完善。比如,對其中非法霸佔公地問題,只是提高罰金,但罰金數額與這種非常嚴重的違法行相比,是並不相對稱的,應當加重懲罰,除了是對不服從清遷及返還的霸地者予以追究刑事責任之外,還應進一步提高阻嚇力,有效保護土地資源。尤其是對以偽造的「紗紙契」來與政府部門相對峙者,還應結合《刑法》中的「偽造文書罪」合併處理。

又如,對土地逾期發展的處罰力度仍不足夠,尤其是在國家「十二五」規劃賦予澳門特區推動經濟適度多元化發展,及建設「世界旅遊休閒中心」定位之後,就與土地資源緊缺形成了尖銳的矛盾,這就決定了特區必須對長期佔用土地不發展的浪費公共資源,損害社會公眾利益,阻礙社會發展的行為,加大處罰力度,若有承批人在規定期限內不作任何發展或未按期完成發展,就應收回土地,而不僅僅是罰款了之。實際上,罰金對那些囤積居奇的大商家來說,罰得再多也是何足懼哉,因為只要能繼續囤積居奇,其升值的所得就將能遠遠蓋過罰款。因此,應適宜參照內地的做法,設定「收回」機制。即使是罰金的額度,也不應單純是與土地溢價金掛鈎,因為這些土地有可能是在地產最低潮時購入,也或是由歐文龍賤價批出,其溢價金十分之低,倘以此為計算罰金標準,就無法起到阻嚇作用,因而必須與現時的市場地價相掛鈎。

新《土地法》法律草案建議對豁免公開招標的土地批給實行公聽制度,這是進步的表現。但必須建立一套相對完善的公開聽證制度,讓社會公眾有參與機會。與此同時,還因對環評報告設立一定的標準,以防止超高樓或屏風樓。對符合社會公共利益和澳門可持續發展需要的土地用途,經政府嚴格審批後才可以更改,以防止有人採取「修改圖則」的拖延戰術。