“協商民主，，概念首次正式出現在中共黨代會報告中，預示著中共在決策中更廣泛地聽取各種聲音，使決策能夠更好地吻合各界期望和協調平衡各界利益

在11月8日召開的中共第十八次全國代表大會上，中共中央總書記胡錦濤在報告中談及政治體制改革時指出，“要健全社會主義協商民主制度，完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”

這是“協商民主。概念首次正式出現在中共黨代會報告中，引發理論界關注。“目前要在國內擴大規模搞民主選舉，各方面的社會條件和環境還不是很成熟。但是民主政治又需要往前走，所以提出協商民主是作為我們國家推進民主政治的現實路徑的選擇。”中央黨校黨建教研部教授蔡霞對《中國新聞週刊》如是說。

“協商民主”的由來

“中國學術界關于協商民主的研究，最早可以追溯到2003年。而在黨和國家的文件或理論表述中，最早是在2006年。”中央編譯局比較政治與經濟研究中心研究員陳家剛告訴《中國新聞週刊》，當時中共在《關於加強人民政協工作的意見》中提出，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”理論界將這一論述概括為“選舉民主”和“協商民主”，這是第一次較為正式地提出“協商民主”的思想。

西方學術界興起“協商民主”理論研究的熱潮始於20世紀80年代，“國外學者提出協商民主，是為了矯正自由民主的不足，是基於代議制民主基礎之上的對民主的思考和發展。”陳家剛認為，中共十八大報告中正式提出協商民主，除了對理論創新和實踐探索進行總結外，一個重要原因是想使我國政治體制改革的內容更完善、更全面、更系統。

不僅如此，“協商民主”得以被重視也與當前面臨的現實挑戰有關。“中國的政治發展面臨著巨大挑戰”“如何實現限權政府、法治政府、透明政府和服務政府的轉型？如何進一步推動社會建設？如何學習和借鑒世界政治文明優秀成果？”在陳家剛看來，協商民主是應對各種嚴峻挑戰的一種重要民主形式。

蔡霞表示，協商民主的提出，重要意圖之一在於讓社會各界人士更多地參與未來社會公共政策問題中一些重大問題的決策，“因為通過協商民主，能使人們對重大問題更多地發表意見，也使黨和政府在決策中能更廣泛地聽取各種意見，使決策能夠更好地吻合各界期望和協調平衡各界的利益。”

此外，協商民主對於當前中國政改的另一個意義是，將有利於基層民主健康發展。陳家剛認為，十八大報告所明確提出的改革方向，就是這樣一種思路。

溫嶺“民主懇談會”

“協商民主”在中共十八大代表中也產生了很大反響。江西省政協主席黃躍金代表提出，要準確把握人民政協與協商民主的內在關系，更好地發揮人民政協在推進協商民主中的功能作用。

如何看待“協商民主”和我國人民政協制度的關系，在陳家剛看來，十八大報告中已經明確:“充分發揮人民政協作為協商民主重要管道作用”，是“重要管道”，而不是“唯一管道”。

“這就說明我們党充分認識到協商民主制度形式的多樣性。”陳家剛告訴《中國新聞週刊》，除了政治協商制度這一重要管道之外，中國的協商民主實踐還有非常豐富的表現形式，如立法機構決策前的聽証制度、基層民主實踐中的“民主懇談會”、參與式預算、社區論壇和居民議事會等等。

而首創於浙江省溫嶺市的“民主懇談會。被普遍認為是基層民主中典型的協商民主形式。

“溫嶺的民主懇談會始於1999年在松門鎮舉辦的“農業農村現代化教育論壇”，談起13年前的往事，溫嶺市民主懇談辦公室主任陳奕敏記憶猶新，“當時論壇比較成功，參加的群眾比較多，市委隨後在全市32個鄉鎮全面推廣。”陳奕敏告訴《中國新聞週刊》，當時出現了類似的多種活動載體、名稱各不相同，但方武大體相同，即公眾參與和幹群對話，於是他提議將名稱統一為“民主懇談”。

據陳奕敏回憶，當時舉辦論壇的出發點是為了“改進農村的思想政治工作”，通過對話形式解決群眾的思想認識問題和實際問題，整個工作也是由市委宣傳部牽頭主抓。而提出“民主懇談”的概念後，整個工作思路也發生了轉變，“這樣一來，就不僅僅是思想政治工作了，而是從思想政治工作轉到了基層民主。”

這一方向性的轉變引發了爭議，“搞基層民主在當時還有點敏感，有些領導甚至認為，宣傳部門放棄思想政治工作去搞‘民主’是不務正業。”不過，在時任溫嶺市委宣傳部理論科長的陳奕敏看來，將工作思路導向基層民主方向去發展，意義更大，是民主實踐方武的一種創新，“當時台州市委宣傳部的領導對此提出了不同意見，但沒有通過組織形式進行幹預，我們就繼續按照自己的想法實施了。。

如今，在溫嶺這個常住人口116萬的浙東小城，類似松門鎮這樣的民主懇談形式，已經得到了普遍推廣。經過13年的演進，民主懇談也從最初的對話形式發展到決策參與和參與武預算。

“參與懇談一提出意見一部門反饋一調整預算－付諸實施－期中懇談－適當調整”，這就是溫嶺參與武預算的編制和執行流程。如今，參與式預算已推廣到市級30多個部門預算工作中。普通公民有權參與政府年度財政預算的討論、修改和監督。

在陳奕敏看來，溫嶺的民主懇談是一種本地原創的民眾直接參與型的民主，直到2003年，他才真正接觸到“協商民主”這－概念。

“2003年，我參加浙江大學關于協商民主的中國實踐的一個國際研討會後，寫了一篇文章發表在本地報紙上，提出了三個主要觀點:溫嶺的民主懇談就是協商民主，協商民主符合中國國情，協商民主在中國有很大的發展。”陳奕敏告訴《中國新聞週刊》。

連續幾天來，陳奕敏對“協商民主”寫入十八大報告感到欣慰和興奮。

前提是社會公眾權力屬於人民

全國政協常委、中央黨校原副校長李君如在中共十八大召開前接受《人民日報》專訪時指出:“目前有些地方領導還沒有認識到協商民主的好處，不願意接受協商。其實，協商與不協商大不一樣。如今年發生的四川什邡事件……如果黨委、政府在決策前先開協商會……就不會發生那樣的群體事件。”

陳家剛說，目前中國的協商民主還存在一些不足，如立法聽証，存在著過於追求形式而忽略各方意見真實表達的傾向；民主懇談、參與武預算的實踐範圍還非常有限；有些地方和部門協商意識不夠，“想協商就協商，沒意願就不協商。“有時間就協商，沒時間就不協商”。

“在社會重大的公共政策、重大事務，包括國家立法中，要切實體現社會公眾的參與，很多方面都是有待改進的。”蔡霞舉例說，目前的立法過程中，也有徵求公眾意見的程式，也會公佈徵集到了多少意見，但沒有進一步展開說明、將意見分門別類，也沒有顯示公眾意見分歧的焦點在哪里，如何在下一步進行討論。

蔡霞建議，在人大立法。法律修改和公共政策的決策過程中，應該增加公開辯論的過程，讓公眾瞭解立法和決策過程各方的不同聲音，“但目前的情況是，公眾並不清楚通過的法律和決策是否經過了充分的討論，還是僅僅在形式上宣讀草案之後就舉手錶決通過。”

在陳家剛看來，完善的制度構造是推進協商民主的關鍵，“在黨和國家重大決策之前，開展充分協商，形成共識，例如‘把政治協商納入決策程式，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商’。同時，利用票決的形式完成立法和決策。”

蔡霞提醒說，協商民主的實質是社會各界、公眾和人民參與決策過程，而前提是堅持社會公共權力屬於人民，“如果沒有這個前提，協商很可能就會走樣。”

（闵傑／文）