陳觀生

早前，行政會完成討論城市規劃法草案，草案建議設立公眾參與機制，又會設立屬於諮詢機構的城市規劃委員會。草案的目的是加強民意的參與度，讓本澳的城市規劃更能回應市民需求，體現民意。筆者認為，特區政府確實需要吸取過往城市規劃引起爭議的經驗教訓，但在尊重民意的的基礎上，也要科學分析民意背後的意義，令本澳城市規劃體現科學，也真正反映民意。

城規法設公眾參與機制

制定《城市規劃法》一直是本澳社會多年的訴求之一，也是社會對特區政府施政不滿的其中一個因素，因為過去城市規劃的缺失，令市民逐漸不滿。

城市是人類社會經濟文化發展到一定階段的產物。城市的發展是人類居住環境不斷演變的過程，也是人類自覺和不自覺地對居住環境進行規劃安排的過程。城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發展目標的重要手段之一。

雖然世界各國對城市規劃的定義不同，但各國城市規劃的共同和基本任務相差不大：通過空間發展的合理組織，滿足社會經濟發展和生態保護的需要。從城市的整體和長遠利益出發，合理和有序地配置城市空間資源；通過空間資源配置，提高城市的運作效率，促進經濟和社會的發展；確保城市的經濟、社會與生態環境相協調，增強城市發展的可持續性；建立各種引導機制和控制規則，確保各項建設活動與城市發展目標相一致；通過資訊提供，促進城市房地產市場的有序和健康的運作。

早前行政會公佈的本澳城市規劃法草案，建議城市規劃設總體規劃及詳細規劃，總體規劃的約束優於詳細規劃。城市規劃由土地工務運輸局負責編製，行政長官以行政法規核准。草案建議，除非有大型公共建設項目，總體規劃生效5年後才檢討；又會制定預防措施，避免政府在決定編製或修改城市規劃後，有人更改實際存在的狀況，妨礙規劃。城市規劃法草案同時建議引入基於公共利益可徵收私人不動產及賠償方式；土地所有人若因城市規劃需修改或廢止街道準線圖，亦有權獲得賠償。

未來按城市規劃法設立的城規委員會，初步計劃40多名成員中近30人為社會人士及專業人士，政府成員在當中只佔少數。政府希望透過引入有關法定機制，更科學和恆常讓各界參與討論，“不僅由政府咁定就咁定”。對此，建築師及藝術家馬若龍表示，委員會成員應吸納多元人才，包括經濟，社團，教育和文化界等人士，除了可以吸納更多界別的意見外，亦可以使文化界發揮功能，保護本澳歷史文化。

有業界人士對於《城市規劃法》草案多處提及公共利益表示，長久以來居民心中所謂的公共利益多數變成“官商合作”的“掩眼法”，對“公共利益”甚敏感。居民並不反對公共利益先行，但社會的公共利益應建立民意調查基礎，甚至舉行政策公聽會邀請居民廣泛討論，增加公共利益的廣泛代表性。

同時，該人士也指出，政府為適應城市發展需要對發展商徵地而作出賠償時，賠償準則應該更加細化，如考慮通脹因素，動態計算賠償金額，並考慮引進第三方機構就賠償製作評估報告，為賠償金額提供參考依據。對於城市規劃委員會，則擔心會變成現時的土地委員會一樣，祇是政府的“櫥窗花瓶”，未能做到科學規劃。

城市規劃要尊重民意

城市規劃關係每位市民的切身利益，所以必須聽取並尊重民意。一些決策者對規劃的認識，還停留在“我制訂、你執行”的階段，而沒有意識到規劃既然是為了更好地服務于市民，就必須尊重公眾的聲音。如果不能充分聽取民眾意見，很可能會好心辦壞事，甚至損害市民利益。城市規劃專家認為，公眾參與規劃，既有利於提高城市管理水準，又體現了公民的知情權和參與社會公共事務的管理權；公眾的充分參與，有利於政府的規劃決策尊重公眾的根本利益。

各地的經驗說明，城市規劃最關鍵的是要真的瞭解大眾特別是利益相關者的心思，他究竟在想什麼，他的願望是什麼，當你出臺這些規劃的時候他會是喜歡，還是不喜歡，他的需求是什麼，這就要聽到他心靈的聲音。

尊重民意，也是對歷史負責。對於一些文化積澱深厚的城市，在進行規劃建設時，不僅要兼顧經濟建設和市民生活需要，還要考慮文物保護。人民生活要改善，經濟要發展、城市要保護，這是一個難題，只有廣泛聽取各方面的意見，才能形成最佳方案，達成共識。本澳是世遺城市，在城市規劃上，必須充分認識到，澳門不僅是澳門人的澳門，也是全國乃至全世界的澳門，物化在建築形態裏的幾百年的文化積澱是不可多得的，保護世遺是重大的歷史責任。應該邀請國際級的專家和具有廣泛代表性的市民代表參與本澳城市規劃，既要發展世遺旅遊經濟，又要保護了世遺文化。

尊重民意，更體現法制的嚴肅性。要確保公眾參與成為城市規劃決策中的必要環節，必須通過相應的制度和立法來加以保障。城市規劃方案很多是事關民生的大工程，在作出設計規劃決策前應該聽取市民的聲音，特別要講求民主，在規劃方案出臺之前，通過一定的管道和平臺，把市民特別是有利益關係的市民的訴求和願望收集起來，聽取周邊利益相關者的訴求，進行方案的比選和規劃，能夠盡可能地滿足周邊對規劃有需求的居民的一些意見，並保持調整的可能性和靈活性。否則，規劃的工程建成後尚未投入使用就招致一大堆的不滿，不尊重民意釀下的苦果最終也只能政府來承受。

本澳的輕軌路線規劃現在就出現了一定的爭議，其實關鍵在於利益紛爭而引起，紛爭的重要原因是市民質疑政府決策不透明，。所以，不能總把很多民意的採集和民生工程的決策權建立在少數熱心人的身上，必須有一種制度設計，這種制度的設計是能夠保障決策是可以聽到市民聲音的。解決問題的關鍵是將規劃放到市民尤其是利益相關市民面前，並要有一個聽取市民聲音的機制。

但是現實中，儘管法律要求制定規劃要事先徵集公眾意見，在具體操作層面，政府有些部門囿于工程建設多有完工的“最後期限”，如若廣泛進行民意調查，很可能會延誤決策時間和工程進度，因而，公眾意見徵集過程容易縮水。而如果一項涉及公眾切身利益的工程，在規劃建設中不充分汲取公眾意見，就很可能降低公眾的滿意度。

所以，認真做好民意調查，是解決城市規劃建設中諸多細節不科學、不合理的一味良藥。在很多發達國家，民意調查已成為制定公共政策必不可少的決策依據。本澳有不少城市建設出現較大的反對聲音，如輕軌路線走向、西灣湖夜市等，反映了現階段市民對大量民意徵集走過場的不滿，還體現出公眾對政府部門做好民意徵集工作的期待。

城市規劃更要講究科學

要建設好城市，必須有一個統一的、科學的城市規劃，並嚴格按照規劃來進行建設。城市規劃是一項系統性、科學性，政策性和區域性很強的工作。它要預見並合理地確定城市的發展方向、規模和佈局，作好環境預測和評價，協調各方面在發展中的關係，統籌安排各項建設，使整個城市的建設和發展，達到技術先進、經濟合理、骨、肉”協調、環境優美的綜合效果，為城市人民的居住、勞動、學習、交通、休息以及各種社會活動創造良好條件。

在不少地方，城市規劃已經成為“城市之痛”，給城市生活帶來很多負面影響。不科學的城市規劃會給城市帶來非常嚴重的後果。一是不尊重自然規律而導致城市自然災害頻繁發生，而最終導致人民群眾生命和財產安全得不到保障。二是不尊重經濟發展規律而造成城市建設成本高昂，給納稅人帶來沉重負擔，造成了極大的經濟浪費。三是不尊重社會發展規律而侵犯市民合法權益，造成社會矛盾衝突，，不利於構建和諧社會。在一些地方，城市規劃成了官商遊戲。在開發商利益的主導下，城市建設存在諸多隱患，包括建築安全、環境保護、城市風貌等方面。

怎樣才能讓城市規劃更具科學性和長遠性，成為城市居民看得見摸得著的“幸福”呢？

首先，科學編制城市規劃，離不開多方參與。規劃是一門大學問，需要自然科學家、社會科學家、工程技術人員的積極參與。要改革完善目前的規劃編制體系，實行開放式規劃，盡可能讓更多的自然科學家和社會科學家參與規劃編制，參與規劃方案論證。同時，讓更多的社會組織和公民參與規劃討論，參與規劃方案制定。規劃是利益的重新調整，必然涉及到各級社會組織和公民的利益，要廣開民意，吸納民意，保障公民的知情權和參與權，以減少規劃實施的阻力。

其次，城市規劃的原則有五項，包括：整合原則，經濟原則，安全原則，美學原則和社會原則。城市規劃要堅持從實際出發，正確處理和協調各種關係的整合原則；城市規劃要堅持適用、經濟的原則；城市規劃要將城市防災對策納入城市規劃指標體系；規劃是一門綜合藝術，需要按照美的規律來安排城市的各種物質要素，以構成城市的整體美，給人以美的感受，避免“城市視覺污染”；在城市規劃中樹立為全體市民服務的指導思想，貫徹有利生產、方便生活、促進流通、繁榮經濟、促進科學技術文化教育事業的原則，儘量滿足市民的各種需要。

第三，城市規劃要保障社會公共利益，協調社會利益，維護社會公平。城市是一個多元的複合型社會，而且又是不同類型人群高度聚集的地區，各個群體為了自身的生存和發展都希望謀求最適合自己、對自己最為有利的發展空間，因此也就必然會出現相互之間的競爭，這就需要有調停者來處理相關的競爭性事務。

在市場經濟體制下，城市建設的展開在相當程度上需要依靠市場機制的運作，但純粹的市場機制運作會出現“市場失效”的現象，這已有大量的經濟學研究予以了論證。因此需要政府對市場的運行進行干預，這種干預的手段是多樣的，既有財政方面的（如貨幣投放、稅收、財政採購等），也有行政方面的（如行政命令、政府投資等），而城市規劃則通過對城市土地和空間使用配置的調控，來對城市建設和發展中的市場行為進行干預，從而保證城市的有序發展。在各項建設中，私人開發往往將外部經濟性利用到極致，而將自身產生的外部不經濟性推給了社會，在沒有外在干預的情況下，活動者為了自身的收益而