在一定角度上文遺法地位比城規法較高 在一定角度上文遺法地位比城規法較高

澳門立法會正在細則性審議《文化遺產保護法》法案。為了能讓該關乎澳門可持續發展的法案更為科學合理,立法會第三常設委員會將《文化遺產保護法》法案進行公眾諮詢的期限延至本月三十一日。這本是好事,但是否卻將會造成該法案未能趕及澳門特區政府在明年二月透過中央政府向世界文化遺產中心提交「澳門歷史城區」保護報告之前完成立法,為此「報告」起到「加分」作用?則令人產生疑問。

實際上,從現在到按世界文化遺產中心要求,向其提交澳門「世遺」保護報告的時間,只剩下一個多月。但偏偏就在此段時間內,按照慣例,一月份是內地各地省級和副省級市政協開會的日期,而各地省級和副省級市政協開會的日期卻又不是在某一段相對集中的幾天之內,而是各自為政,較為分散,差不多整個一月份的每一天都有某些省或副省級市的政協在開會,亦即連續一個月都在開省級或副省級市的政協會議。另外,明年各省級政協是換屆會議,將有選舉任務,因而其會期還將會比平時的年會例會延長一、兩天。而在立法會議員中,有不少人是省級政協或副省級市政協的委員;有的還是常務委員,在省級政協年度例會之前還須出席一至兩次常委會議,參與審議年度例會的議程和各項文件(草案),並決定新一屆政協的組成單位及委員的名單。如此重要的會議,議員中的省級政協委員及常委,恐怕將不會缺席。因而立法會能夠安排召開全體會議的日子,就將會不多。盡管是在有議員出席政協會議的情況下,立法會並不會形成「人數不足」而開不成會,但畢竟在議員未到齊的情況下開會審議《文化遺產法》,使得該法律的立法過程仍嫌不夠完美。

而在二月間,又有一個春節,立法會當然是要放假;而在節前,議員們還須準備過節。在此情況下,最後完成《文化遺產法》法案審查及表決的時間,就將會不多。倘是為了趕在向世界遺產中心提交報告的「死線」之前,「為表決而表決」,匆忙完成其立法程序,恐怕又將會影響法案的品質。

在立法會細則性審議《文化遺產保護法》法案的最後階段,及立法會第三常設委員會決定將對該法案的公眾諮詢期限延後後,有一些專業人士和非專業人士紛紛就法案的內容及法案審議過程中可能會出現的情況,發表議論,這是「澳人」主動參與的可喜現象。畢竟,雖然基本法規定,立法會是澳門特區的唯一立法機關,承擔著立法主體的職能和任務,因而立法任務是由立法機關及其成員進行,但不能缺少民眾的參與。立法既要反映客觀實際情況,實現立法的科學化,又要體現廣大「澳人」的意志,實現立法的民主化。實際上,立法是表達「澳人」意志的特區政權活動,因而表達「澳人」意志的立法活動必須遵循民主原則。這是在民主政治的基本要求和具體體現。堅持群眾路線,面向廣大「澳人」,傾聽各方意見,集思廣益,才能使法案真正符合大多數「澳人」的最大利益。反過來,廣大「澳人」更應主動參與。

在議論中,有人擔心,《文化遺產法》將會淩駕於《城市規劃法》之上。對這個問題,可分兩個方面思考。一方面,如果純粹是從技術上考量,認為《城規法》法案中有關任何性質的城市規劃,均應遵守《文遺法》在保護文化遺產方面的規定建議,將會形成《文遺法》淩駕於《城規法》之上,違背互相分工及制衡的原則,及《城規法》法案建議設立更多的公眾參與權機制,而《文遺法》法案對公眾參與程度的規定建議卻不如《城規法》,將會做成公眾參與度低的法律淩駕於公眾參與程度高的法律的悖論情況,這確是據之成理的,立法者必須高度重視這個問題,並在立法過程中予以協調平衡。但由於前述原因,《文遺法》的立法時間要求十分急迫,除非是不準備將之列為明年二月向文化遺產中心提交報告的內容。

另一方面,倘是從法律地位來考量,這種說法則值得商榷。誠然,單是就法律的位階而言,由立法會通過的法律,都是法律,其位階是平等的,而且這兩個法案也都是實體法,因而不存在著「位階高低」,及「誰服從誰」的問題。但從「向誰負責」的角度考量,則似乎是對《文化遺產法》的要求高於《城市規

劃法》。

其原因,《城市規劃法》立法是單純的本地區立法活動,只是對澳門特區及廣大「澳人」負責。這個法律制定得良寙,無人有權置疑。在對內尤其是對中央,盡管按《澳門基本法》規定,必須送交全國人大常委會備案,但只要是這個法案沒有與基本法抵觸,「備案」就等於是中央已經「知道了」有這個法律而已。而對外,外國任何實體和個人都無權對此法律說三道四。因為這是中國澳門特區的內部事務,而且也不涉任何政治性質,更不涉及到任何在中國澳門特區生效及適用的國際公約。

而《文化遺產法》就不同了,它除了必須對澳門特區及廣大「澳人」負責之外,還須向中央政府尤其是主管申報及管理「世界文化遺產」的國務院文物局負責,更須向聯合國世界遺產中心負責。這是因為,「澳門歷史城區」的從申報到獲得納入《世界文化遺產名錄》的過程,是由中國政府(具體操作是國務院文物局)向聯合國世界遺產中心申報,並由世界遺產大會根據聯合國《世界遺產公約》的規定,經過審查及表決,批准將其列入《世界遺產名錄》的。而且,此後還得接受世遺中心的監督和檢查,一旦發現保護不得力,可能會發出「黃牌」警告甚至是予以「除名」處理。就此而言,《文化遺產法》就不單止是澳門特區的本地立法活動,而且在一定意義上,還須向中央政府以至是世界遺產中心負責。世界遺產中心監督「澳門歷史城區」的工作,還將包括中國澳門特區對「澳門歷史城區」的保護工作是否依足《世界遺產公約》的規定,其中當然是包括了是否有立法保護,而所立之法律是否符合《世界遺產公約》的相關規定。

就此而言,在一定的程度上,《文化遺產法》的「地位」,確實是比《城市規劃法》要高出一層。因此,《文化遺產法》立法品質的要求,就要比《城市規劃法》要高得多,不但是與《城市規劃法》一樣必須符合澳門的實際情況,而且還須符合《世界遺產國際公約》的要求,而《城市規劃法》是不存在後一個問題的。

有人擔心,《文化遺產法》與《城市規劃法》之間,會有不協調以至是衝突的問題發生。有此疑問並不出奇。本來,在文化遺產保護與城市規劃兩者之間,是有著密切的聯繫,甚至是互相配合又互相制衡的,但由於這兩項政務由兩個不同的司長主管,而在在澳門特區政府二零一三年度施政方針的辯論過程中,又暴露出各個政務範疇之間互不通氣協調的情況,尤其是在「賭桌數量」、「重開公屋登記」等問題上,就涉及到其中一個政務範疇。由此,在《文遺法》和《城規法》法案的研擬規程中,兩個不同政務範疇之間是否有互相通氣?法務暨國際法事務局是否有「統稿」?大有疑問。這就需要立法會議員諸公在審議法案時,出以公心,並通盤考慮,並在發現有偏差時予以糾正了。