臺灣廉政署:打蒼蠅不打老虎

就職一年零七個月後,周志榮離開了臺灣廉政署署長的位置,轉任新竹地檢署檢察長。作為廉政署首任署長,他註定是個要在臺灣反貪史上留下一席之地的人物。不過,和2011年7月廉政署開張時造成的轟動效應相比,署長的此次易人並沒有引起媒體的過多關注。周志榮在這兩年多的時間內都做了些什麼?一般的媒體人士可能都會攤開雙手,撓撓腦門仔細想一會兒。

周志榮離職前後,臺灣廉政署偵辦的幾個案子包括,臺北市環保局北投垃圾焚化廠副組長過失洩密案、“交通部”民航局望安航空站員工涉嫌詐領出差交通費案和屏東縣瑪家鄉某國民小學校長及總務主任分別涉犯偽造文書、侵佔公有財物罪……可以看出,被查處的均是蒼蠅而不是老虎,這構成了臺灣廉政署的工作常態。

某種程度上,這或許應驗了馬英九在廉政署成立當日致辭所說,防貪最為重要,他並不希望廉政署成立後門庭若市,案子辦不完,而是未來公職人員不願、不必、不能、不敢貪汙。可問題是,廉政署就是辦這些雞零狗碎可由其他檢調機構執法的案子麼?這與廉政署成立前外界關於機構業務重合的批評似乎又對上了號。

潛意識中,人們總會將臺灣廉政署和香港廉政公署做對比。這種一廂情願的想法,在一開始就背離馬英九的本意。日前,臺灣廉政署廉政班開班,在1萬餘人報考者中,包括雜誌記者、企業高管等78名報考者脫穎而出,成為法務部門“廉政一班”成員。

根據國際透明組織公佈的2012年清廉印象指數,臺灣地區分數為61分,在東亞地區排名第四。對此,馬英九表示,放眼國際還有丹麥、芬蘭和紐西蘭都得到90分的高分,顯示台當局還有繼續進步的空間,打造一個廉能且高效率的當局,也是未來不容改變的目標。

“司法史上最大震撼”催生廉政署

類似廉政署或反貪局的動議,1990年代就在臺灣開始討論。在2008年馬英九參選臺灣地區領導人的政見中,它被正式提上日程。而進一步催生它的是被臺灣媒體形容為“臺灣司法史上最大震撼”的司法系統弊案。

2010年,臺灣“檢察總長”黃世銘新官上任,即揪出十余名名法官和檢察官,他們涉嫌受賄後將一審後判19年的民意代表何智輝二審改判無罪。此案掀起的風暴迅速導致“司法院長”賴英照和“高等法院院長”黃水通辭職,也讓馬英九和時為“行政院長”的吳敦義決定加速司法改革,並將廉政署的設立作為重中之重。

廉政署這一新機構的成立,在具備領袖決策意向之後,首先要通過法律程序這道關口。2011年4月1日,臺灣“立法院”審議通過了《廉政署組織法》,該法第一條即開宗明義說明設立宗旨:“法務部”為辦理廉政政策規劃,執行反貪、防貪及肅貪業務,特設廉政署。

因廉政署隸屬於“法務部”,所以《法務部組織法》部分條文也要相應作出修正。至此,廉政署的設立就有了法理依據和基礎。三個多月後,廉政署正式掛牌。

圍繞廉政署,有相當多爭議。“監察院長”王建提議設在“監察院”下,但最終按馬英九的意志,成為“法務部”下的三級機關。“我有決心,我有非常大的決心建立乾淨政府!”馬英九在宣佈這一決定時振臂疾呼。他還提及自己競選“總統”時的政見:“現在就告訴大家,我的決定就是我們要設廉政署,設在‘法務部’下”。

隸屬於“法務部”的廉政署,是否層級過低?是另一爭議焦點。這和新加坡、香港的貪汙調查局和廉政公署差很大,前者直屬總理,後者直接向最高行政長官負責。除此之外,廉政署和調查局職務重疊之處,也備受詬病。它被臺灣“立法院”最高顧問、前“法務部”政務次長郭林勇認為只是將“法務部”政風室換個招牌並增加了一些職能而已。

“我希望馬英九能多聽一些人的意見,而不是只聽一兩個人的意見。” 郭林勇對《鳳凰週刊》說,現在當務之急是,規範司法倫理,加強外部監督制衡,把不好的司法官淘汰,讓好的法官發揮作用。做一個規劃很容易,問題是,如果這個規劃對淘汰爛人、鼓勵好人沒有幫助,就是無效的,“人民也並不會因為這樣就覺得你在做事”。

“法務部長”出身的馬英九並不這樣認為。他強調,肅貪不能只靠廉政署,解決貪汙問題與首長決心有絕大關係,首長必須有決心,讓部屬步伐一致,不能怕家醜外揚。

某種意義上,廉政署的設立似乎是為了成全馬英九宣示反腐決心。

疊床架屋,防貪為主

依臺灣《廉政署組織法》,它的權限共分八大類:一、“國家”廉政政策之擬訂、協調及推動。二、廉政相關法規制(訂)定、修正之研擬及解釋。三、貪瀆預防措施之推動及執行。四、貪瀆或相關犯罪之調查及處理。五、政風機構業務之督導、考核及協調。六、政風機構組織、人員管理之擬議及執行。七、法務部本部政風業務之辦理。八、其他廉政事項。

從中可以看出,廉政署很大部分的工作用在政風管理上(與政風處業務重疊),另一工作重點是擬定、解釋和推動廉政政策與防貪措施。“貪瀆或相關犯罪之調查及處理”,僅為其中一項,且排位第四。這一部分,又和同在“法務部”下的調查局有職能重合之處。在調查局工作重點中,“犯罪調查”僅次於“維護國家安全與利益”,而在“犯罪調查”中,“貪瀆防制及賄選查察”又排在首位。很顯然,“法務部”需要在“貪瀆防制”上細分廉政署與調查局的權限。

因為廉政署的著力點相當部分在腐敗預防和政風督導上,而大案要案,又幾乎由特偵組一手包辦——譬如最近發生的臺灣女檢察官陳玉珍包庇賭博電玩6年涉嫌受賄2325萬新臺幣案,即是特偵組偵辦起訴。所以,雖然有貪瀆等犯罪調查職能,也偵辦了一些案件,但多不具轟動性,難令輿論側目。換句話說,和香港廉政公署“打老虎”不同,臺灣廉政署是“打蒼蠅”的。

廉政署官方網站細數了2012年該部門的“重要工作成效”,主要有以下幾點:研編了《道路工程廉政實務手冊》和《道路工程犯罪形態分析》報告、舉辦了“全民顧水臺灣足水”系列活動,舉辦了“行政透明”系列論壇,辦理“就業啟航計劃”專案清查成果。這其中,只有“就業啟航計劃”專案算是查辦犯罪,廉政署將利用人頭公司詐領就業補助金的不肖企業人員進行清查,最後函送檢方偵辦的有6件,追回184萬元補助款,另有200餘萬待追回和強制執行。涉案層級和金額均不高,但已是廉政署的一大成果。

廉政署成立兩年多來,偵辦的另一起重要案件,是臺灣“中小學校營養午餐專案”。該案最終發現貪瀆線索13案,一般不法案件5件,追究行政責任33案。因營養午餐弊案媒體關注度高,故該案可算廉政署所辦最為轟動案件。

有趣的是,在廉政署還成立了一個“神秘組織”,上百名成員遍佈全台,彼此以代號互稱。這個臨時編組,曾被司法界稱為“政風狗仔隊”;廉政署成立後,名稱已由政風特搜組改為“廉政查緝隊”。隊員們跟監拍下的照片,在北投纜車及南港展覽館弊案中,提供啟動偵查的關鍵證據;近年幾波成功的行動搜證,讓涉貪司法官現形。2013年2月,幾名廉政官曾向媒體展示高科技的辦案工具,比如以名片作為掩護的針孔攝影機、以眼鏡作為掩護的針孔攝影機與隱藏型耳鼓式無線電耳機。

“狗仔隊”只是跟拍,再看圖說故事;特搜組或查緝隊除了跟監拍照,還要整合其他線索與證據,分析研判犯罪態樣,協助檢察官讓涉案者伏法。因此,廉政署肅貪組副組長王玨很委屈地對臺灣媒體表示,用“狗仔”稱這群隊員,實在是汙名。

“我們的想法很簡單,公務員常接受廠商招待飲宴,可能也會收錢。”王玨說,一般違反風紀的檢舉函,根本達不到啟動司法調查門檻,行動搜證資料可說服法官核發通訊監察書,跟拍搜證輔以通訊譯文,常能給不法者致命一擊。

目前廉政署肅貪模式是接獲情資後初步篩選,和當地政風人員確認後派查緝隊員跟監,再持搜證資料聲請通訊監察或發動搜索,進入司法調查階段。

鎂光燈之外的反腐倡廉

還以營養午餐弊案為例。廉政署在該案中的角色是,召集各市縣政風處會議研商實施專案,清查各午餐採購案件,將可追究刑責或行政責任的進一步移送和查辦。在案件偵結後,又責請政風機構針對清查結果,協助各縣市教育主管單位、學校進行各種善後作為,共提出改善計劃16項,排在前三位的是:提升校長及教職員宣導廉政倫理規範、健全採購人員法令知識和落實公務員廉政倫理規範——聽起來和大陸虛應故事的反腐倫理建設頗為雷同;所不同的是,支持廉政署反貪瀆的整個背景制度設計。

但還原到臺灣的語境中,廉政署的設立與此前究竟有何差別,或會人言人殊。更多的,廉政署是在做一種日常性的潤物細無聲的反腐倡廉工作,很難說它對清廉官場文化的建立能起到多大推動作用,對其績效的考評可能需要更長時段。如果將來新的領導人對該機構的重視下降,它日漸邊緣化甚至消失,也不是沒有可能。

就設立初衷而言,廉政署只是一個整合性廉政專責機構。在此之前,臺灣防貪、肅貪工作通過檢察機關、政風機關和調查局廉政處進行。廉政署成立後,分散在各機關的防貪、肅貪任務,都可由其協調處理。臺灣在2011年8月1日還專門出臺了《法務部廉政署及各機關政風機構與檢察、司法警察機關聯繫作業要點》,以從制度規章上讓各方做到無縫對接。但因為原有的政風、調查機關仍在,憑空多出的廉政署仍不能杜絕外界“疊床架屋”批評的悠悠之口。

周志榮去職之後,即將接任者據傳為檢察司長朱坤茂。廉政署並不會因署長的更替,而有大的改變。屬於它的轟動只在成立之初,接下來的時間它大抵要在鎂光燈之外為臺灣的反腐倡廉貢獻心力。

雖然在國際透明組織公佈的“2012年清廉印象指數”,臺灣地區排名世界第37名,亞洲排名第4。但反觀2012年,臺灣卻頻頻爆發貪瀆弊案。為此,臺灣廉政署開啟了“廉政志願者”計劃。據臺灣中廣新聞網報道,這個計劃藉由廉政志願者的熱情深入“臺灣基層”倡導反貪的觀念。比如,志願者每次抵達一個村落,都會先觀察村落裏的工程建設,然後再用一問一答的方式跟居民聊天,讓居民思考貪腐的嚴重性