中國財政到底養了多少人？答案可能會讓你吃驚不已。中國的“吃公糧”人口僅截止2009年就已超過5700萬，這個數字已經逼近英國的人口規模，並且還以每年超過100萬人的速度遞增。 以官民比例來看，平均23.5個中國人就要供養1名公職人員，中國雖然還是發展中國家，官民供養比例已經跨入發達國家行列，然而我們的納稅人並沒有享受到發達國家的公共服務。

中國財政要養多少人？

中國納稅人到底養了多少公職人員？長期以來，中國政府規模問題一直是學界和社會公眾關注的焦點，但官方和學界往往各說各話。如官方宣稱中國官員只有1000餘萬人，而學界宣稱有7000多萬人吃皇糧，其原因就在於各自採用了不同的統計口徑。

所謂財政供養人口，是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員。在中國，財政供養人員主要由三部分組成：首先是黨政群機關人員，主要供職於黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等機構；其次是各類事業單位人員，供職於教育、科研、衛生等諸多領域；第三種是黨政群機關和事業單位的離退長休人員。

財政部在2012年出版的最新的《2009年地方財政統計資料》中披露的數據顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養人口為5392.6萬人。這些都是有公務員編制或者事業單位編制的體制內人員，除此之外，中國還存在大量的准財政供養人員，包括現有60餘萬個村委會以及8萬餘個居委會。

村委會和居委會工作人員本身並不屬於上述三種人員中的任何一種，既不是公務員也非事業單位人員，但是中國各地的居委會和村委會幹部大多參照事業單位管理，由財政發工資。例如北京在2011年給全市2600多個社區大約2萬名居委會、社區服務站工作人員提高待遇，使之與事業單位相似，而已經實行多年的大學生村官在很多地方也是參照事業單位管理。

根據全國婦聯公開的數據，截至2008年底，全國村委會成員中女性人數50.7萬人，所占比例為21．7％，據此可以推斷出全國村委會人數大約為234萬人；而來自民政部基層政權和社區建設司的數據顯示，2007年年底，全國居委會人員總數約41.6萬人，全國居委會和村委會總人數約為275萬人。加上這部分准財政供養人口，到2009年年底，中國財政實際供養人數超過5700萬人。

財政供養人員年增超百萬

根據財政部國庫司編寫的《2009年地方財政統計資料》，總數接近5400萬的財政供養人口中，在職人員3815.24萬人，離休退休人員1391.35萬人，還有其他人員185.98萬人。

其中事業單位人員占了大頭。按照財政部的分類，事業單位即一般預算財政補助開支的人員為3589.8萬人，財政承擔其工資的60%～80%，其餘由所在單位自行籌集；而公務員和參照公務員管理的一般預算財政撥款開支的人員為1553.6萬人，他們分佈在黨政群機關和參照公務員管理的事業單位，其所需工資和辦公經費由財政全額撥付。還有一類是經費自理的事業單位，其特點是有編制和財政不會給予撥款，但是這些單位有收費權和執法權，人員數量為249.2萬人。儘管他們不直接領取財政資金，但同樣具備行政或者事業編制，且政府賦予其的收費權和執法權實際上等同於一種稅收和財政權力。

中國財政供養規模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長的趨勢才是真正令人擔憂的地方。從1998年到2009年，中國財政供養規模從3843萬人飆升到5393萬人，11年間增加了1550萬人，年均增加141萬人。

財政供養人口的快速增加主要有兩個來源，一方面是離退長休人員的迅速增加，離休、退休和長休人員從1998年的629萬增加到1577萬人，平均年增近90萬人，占總體財政供養人員增加數量的60%以上。

如果一個大學生從22歲畢業進入體制內的政府機構或者事業單位，到60歲退休，其總共工作時間為38年。現在在職的公職人員3800萬人，假設其年齡是平均分佈的，可以推測未來每年將新增離退休公職人員100萬人。而事實上中國正面臨老齡化趨勢，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長。

中國現行的養老體制是雙軌制，公務員和事業單位人員由國家財政供養：在籌資方面，個人不用繳費，全部由財政負擔；在調整機制方面，退休待遇調整與在職人員工資同步。5400萬體制內人員目前的養老金替代率不低於80%，而2008年中國普通職工的養老金替代率，僅為44%，兩者相差達36%。對於納稅人來說，這意味著很大一部分稅收用來供養近三成“光吃飯不幹活”的離退長休公職人員。

財政供養新增人口的另外一個來源是在職人員的增加。中國1998年體制內在職人員3214萬人，到2009年時增加到3815萬人，增加了600萬人，接近20%。這種增長態勢以2006年（當年在職人員為3366人萬）為界，可以分為兩個階段：此前的8年間僅增加了150萬人左右，此後三年新增450萬人。

按此速度，到2012年，中國財政供養人口或已超過6000萬。

中國“官民比”比肩發達國家

中國財政的供養規模從絕對數額來說冠絕全球。部分學者認為，中國政府規模已經太大，超出了財政和國民的承受能力；也有學者認為，中國也是全球人口最多的國家，“官民比”和世界上其他國家相比並不高，甚至還略低。

衡量政府規模的一個標準是財政供養比，即財政供養人口與總人口的比值，民間稱之為“官民比”。根據第六次全國人口普查，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口共13.397億人。兩者相比，中國的財政供養比約為1：23.5，即大約23.5個納稅人供養1人。

從歷史上來看，國務院參事任玉嶺計算了中國各朝代的人口與官吏之比，西漢時的比率為7945：1；東漢為7464：1；唐朝為2927：1；元朝為2613：1；明朝為2299：1；清末為911：1；改革開放初期為67：1；2005年為26：1。

如果和國際橫向對比，中國現時的“官民比”從絕對數值來看並不算高。中國財政供養人口與西方的公共部門雇員的概念較為相似，國際勞工組織網站公佈的數據顯示，美國2009年不包含軍隊在內，公共部門的雇員人數為2255.5萬人，美國人口總數約為3.12億人，其供養比例約為14人供養1人。

世界第三大經濟體日本的公共部門雇員約為524萬人，日本人口為1.278億人，其供養比例為24.4人供養1人；8172.6萬人口的德國2009年的公共部門的雇員約為439萬人，供養比例約為18.4人供養1人。

但上述進行對比的都是發達國家。如果以處於同等水平的“金磚四國”為參照，印度人口12.4億人，共公共部門的雇員在2005年為1800萬人，供養比為69人供養1人，遠遠低於中國的水平。

也有學者認為，衡量政府規模的大小，不僅要看財政供養率，還要從經濟指標——公職人數和本國GDP的比例來衡量，從每百萬美元GDP供養的財政人口來看，中國的財政供養規模遠遠大於世界上其他國家。

國家行政學院教授王健認為，發達國家政府提供的公共服務和公共產品遠多於發展中國家，其“官民比”理應比發展中國家高一些；其人均GDP的水平也遠遠高於中國，對公職人員的供養能力也高於中國。中國人均GDP大大低於發達國家，“官民比”卻與發達國家相當，以至公務員占GDP的比例大大高於發達國家。

“官多兵少”結構性過剩

“全員皆官”現象令人憂

為什麼中國擁有近6000萬公職人員，消耗的財政收入比例和絕對數額在全球名列前茅，但提供的公共服務的數量和質量卻不盡人意呢？

《中國公務員》雜誌刊登過一篇文章，批判公務員構成中的“官多兵少”現象，稱個別地區和部門“不按規定程序報批”和“突破規定的規格和職數限額”設置領導和非領導職務，有的縣竟出現500多位科級幹部，有的鄉鎮出現一正九副以上的鄉鎮長，甚至在編制確定、人員不完全到位的情況下，出現了幾乎“全員皆官”的現象。

“官多兵少”導致的結果是，真正服務於公眾的公職人員少，後勤人員即服務於公職人員這個群體自身的人員太多。中國財政供養人員的結構性過剩問題由來已久，南開大學周恩來政府管理學院朱光磊歸納為“三多三少”：政工幹部比較多、從事機關內部服務的後勤人員和工勤人員較多，而現代政府管理和社會發展所需要的財稅、社會保障和各種權利保障工作的部門和人員則很少。

中國財政供養人員結構性過剩的另一表現是各級政府機構上下對口，重疊設置。對比英、美等西方國家，其不同級別政府的職責構成，基本上每一級政府只管特定的事情，事權劃分清晰，各自負責，誰決策誰執行，誰管的事情出了問題就找誰負責，不會到別的層級去推卸責任。而中國幾乎每一級政府都保持相同的機構，每一個機構都希望從下一級政府找到自己的腿。比如軍事問題，中央有軍委和國防部，各級地方對應設立武裝部；再比如外事問題，中央有外交部的統一領導，各級對口設立外事辦，人員浪費顯而易見。

精簡“財政供養人員”需治本

與各種減輕財政負擔的辦法相比，精簡機構不失為一種最徹底和最有效的辦法。在沒有精簡機構的情況下，各種壓縮財政支出的舉措雖能收一時之效，但總有“按下葫蘆瓢起來”之嫌，終非治本之策。精簡機構是與分流人員相聯繫的，涉及到各方面的既得利益關係，因而是一項難度很大的工作。

精簡“財政供養人員”，一定要根治經濟越欠發達、財政供養人口越多的沉屙，嚴格核定人員編制，做到財政供養人口應該與經濟發展相適應、與財政收入相適應。不少行政機構強調某領域的管理就會設置相應的機構，有了機構就要配置執法權力，有了權力即使財政不撥款它照樣可以通過收費、攤派取得收入，有了不合理或非法收入作“靠山”，就可以繼續“養活” 超編人員。因此，這項工作同樣