行使公權力是為進行兩岸政治對話開路?

自從北京提出兩岸政治對話可以由民間先行之後,就加大了落實貫徹的力度,從實踐領域到理論層面都在進行推動。在實踐領域方面,就是與台灣的民間學術團體尤其是兩岸統合學會等合作,舉行研討會,就兩岸在政治、外交、軍事等領域的交流對話進行探討;在理論層面上,就是推出「公權力行使」的論述,

國台辦副主任孫亞夫在「北京會談」致辭談到兩岸政治安排時表示,在不造成「兩個中國」、「一中一台」的情況下,「兩岸交往中實務部門公權力行使的問題是可以討論的」。

昨日,國台辦發言人範麗青在新聞發布會上,應媒體的詢問對「公權力行使」的涵義作出了詮釋:近年來兩岸交流合作進程中,確實存在兩岸實務部門公權力行使的問題,比如海協會和海基會在「九二共識」基礎上開展協商、簽署協議,就是兩岸雙方各自授權、行使公權力的體現。隨著兩岸交流合作的深化,兩會協議未涉及領域的公權力行使問題,也是可以討論的。

不過,一直對兩岸能夠做到「互不承認主權,互不否認治權」懷有憧憬的台灣學者和媒體,卻是想得更遠,認為這預兆著兩岸官員在會晤交流時,可以正面公開自己的官員職銜。另外,也有人認為並不止於此,可能是指兩岸相關官員可以直接上桌談判,而無需再做海峽兩會的「白手套」。而且,既然範麗青說到了「兩會協議未涉及領域的公權力行使問題,也是可以討論的」,那就是可以在海峽兩會的機制以外,就是將會另行開闢新的談判機制和管道,在不造成「兩個中國」、「一中一台」的情況下,由兩岸各相關範疇的行政主管部門,國台辦與「陸委會」、商務部與「經濟部」、兩岸的交通部,公安部與警政署等直接涉及兩岸往來的公權力部門,就兩岸公共安全、交通、衛生、民事、環境等民生議題的各項事務,進行對待談判,甚至是進行帶有政治意涵的台灣參與國際活動的協商,首先是在台灣加入國際民航組織等國際組織方面。但類似「國防部」、「外交部」,以及更高層級包括「國安會」、「總統府」有「主權」象徵的部門,大陸則仍不會考慮直接面對。

「公權力」,就是是指公共組織根據公共意志,組織、協調和控制社會與個人的力量(社會影響力),或者說是人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。這個公共組織往往表現為各級政府部門和一些準公共組織等。因此,公權力是國家的主要象徵,也是國家一切職能活動的根本前提。因為「國家把自己的意志強加於社會,把公共的權力變成支配公共的權力」。而「行使公權力」,是指公務員居於國家機關之地位,行使統治權作用之行為而言,並包括提供給付、服務、救濟、照顧等方法,增進公共及社會成員之利益,以達成國家任務之行為。

公權力至少具有三個明顯的基本特徵:其一,從主體上看,公權力屬於公眾而非某個個人。它是公眾的權力,民大眾的權力。也就是說,公共性是公權力的核心內涵。所謂公共性指的是一種公有性而非私有性,一種共用性而非排他性,一種共同性而非差異性。其二,從客體上看,公權力應該指向的是公共事務。純粹私域的事務不應該動用公權力去干涉,否則,就是侵犯了私權;其三,從功能上看,公權力的來源和基礎是公共利益。公權力是承擔著公共責任並且為公共利益服務的,否則,公權力就很有可能變成私化和私有。

自二零零八年六月兩岸恢復協商至今,一方面促進兩岸關係更開放更密切的交流,另方面也意味兩岸關係已經形成一種特殊的治理狀態。兩岸事務依靠各自政府單方的管理已很難回應未來的需求。只有在不造成「兩個中國」、「一中一台」的情況下,以兩岸行使公權力的實務部門公權力正式出面進行協商,才能取得新的發展方向與空間。實際上,目前兩岸關係結構仍是一種不完全的治理結構,一方面雖然兩岸國家機器的政治力量,都企圖建構由上而下的掌握管理兩岸互動的權威,以及由此權威所延伸出來的秩序,但是雙方又不願或不能直接有官方接觸,於是在另一方面又必須透過半官方的代理者或民間社會的力量作為中介。但是,兩岸政府卻又努力地想要把兩岸的關係結構固著在以國家或政府為中心的方向上。因而兩岸關係雖然出現包括企業、非政府組織在內的民間社會各種力量共同投入參與的格局,但卻仍然沒有形成完全的治理結構。

而隨著兩岸交流往來密切與複雜化,單憑公權力並無法有效的解決所有問題,自然就有可能產生政府失靈現象。加上兩岸事務的政治敏感性,使得兩岸公權力對於兩岸關係治理陷入僵局。因此,有必要通過兩岸公權力機關直接上桌,對一些不涉及主權的事務性議題進行協商管理,才能取得兩岸利益的雙贏,維護兩岸關係的持續發展。當然,必須循序漸進地推動,先易後難地逐步推開,陸續簽訂相關協議,並以更務實的態度處理事務性問題。未來兩岸如果能在經濟貿易、衛生環保、文化教育和非傳統安全等事務性議題上展開多元協商,並簽訂各項相關協議,就可經由協議範圍的不斷擴大與深化之後,積累足以推動兩岸公權力協商提升至協同治理的層次,以利於進一步落實兩岸治理制度化的發展。

其實,在過去,兩岸已在一定的領域上行使了公權力,在海協會和海基會的協商中,就有大陸國台辦及與當次協商內容相關的行政主管機關,與台灣「陸委會」和各相關部會的代表,以海協或海基會「顧問」的身份上桌參與談判。大家都心知肚明,也都予以鼓勵。而這樣做,其實就是與「白手套」上臺談判,但在實行公權力機關可以直接不台協商之後,會談雙方就可使用官銜,並進行深入的協商。將在第十次兩會領導人談判的兩會互設辦事機構議題,這本身就帶有政治意涵。

這在名義上,並非是政治談判,而仍是事務性談判。但由於已進入行使公權力的談判,進一步就是政治談判,而且還可繼續延伸,就像目前分別與港澳進行公共安全等領域的談判。這對馬英九本人而言,就可能會樂意暈使用,也不用擔心民進黨會跳出來反對和搗亂,

(發自臺北)