城鎮化的過程中到底給地方多大的立法權，一直存在分歧

被寄予厚望的城鎮化規劃，預期將在年內出臺。

在2013年6月末結束的十二屆全國人大常委會第三次會議上，發改委主任徐紹史作了《國務院關於城鎮化建設工作情況的報告》，規劃雛形由此展現在公眾面前。

目前正在廣泛徵求意見並抓緊修改完善的“國家中長期新型城鎮化規劃”對城市規模劃定標準重作設定。未來我國城市規模劃分將打破行政等級限制，根據城市承載力、人口集聚能力等來認定。

未來，大眾耳熟能詳的“國際化大都市”、“大中城市”和“中小城市”等概念可能會發生變化，與之相比，另一層面的“較大的市”概念則較為冷門。

2013年兩會期間，南通、溫州、東莞、佛山等不少經濟發達城市提出申請，要求被批准成為“較大的市”，而事實上，中國從1993年後就再未批准過此類申請。

為什麼擱置20年的“較大的市”，至今還會成為一些地區競逐的對象？隨著中國城市化進程的加速，“較大的市”會否重啟？如果重啟，“復活”的“較大的市”該作何種調整來適應新時期的國情，在城市化進程中發揮怎樣的作用？

初衷是為了給地方一定的立法權

在我國城市分類中，有中央政府直轄市、省會城市、特區城市、設區城市（地級市）和縣級市等5個基本類別。另外還有國務院特批的經濟計劃單列城市（副省級城市，目前有十多個），其中包括部分省會城市，又有部分非省會城市。

“較大的市”其實是一個法律概念。

這個法律概念表現出兩種不同的內涵：一是表現在行政區域劃分上，1954年《憲法》條文上首次寫入，現行《憲法》(1982年頒佈)規定，國務院行使批准市的建置和區域劃分的職權，“較大的市”的行政區域劃分為區、縣。按照現行區劃的分類，“較大的市”層次上介於省(自治區)與縣之間，屬於地級市。

另一種是表現在擁有地方立法權的行政區類型上，1982年《地方組織法》條文上首次寫入，《立法法》(2000年施行)規定：“本法所稱較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批准的‘較大的市’。”

1984年，國務院根據《地方組織法》中關於經國務院批准的“較大的市”擁有地方立法權的規定，批准唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林市、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、重慶等13個市為“較大的市”。這些市的人大常委會依法可以擬訂本市需要的地方性法規草案。

後又相繼在1988年批准寧波，1992年批准淄博、邯鄲和本溪，1993年批准徐州和蘇州為“較大的市”。1997年重慶市升格為直轄市，此後較大的市維持在18個。

1994年後，國務院再沒有批准“較大的市”。

改革開放初期，中國經濟迅速騰飛，“較大的市”作為一項促進地方經濟和社會發展的制度被啟用。

國家行政學院法學部副主任、教授楊小軍告訴《瞭望東方週刊》：“國務院批准的‘較大的市’，當初都是所謂的地級市。按照憲法、地方組織法的規定，地級市沒有立法權，為了給一些地級市地方立法權，從法律地位上給予這些城市更高的地位和權限，產生了最初的‘較大的市’制度。設立‘較大的市’，初衷主要是解決地方政府在政治上的地位問題，其中最為實際的是立法權問題。許多城市申請較大市，也主要是為了獲得地方立法權，使得自己的‘文件’可以上升為‘立法’。”

而對於“較大的市”的評定標準，一直未有一個公開的量化標準。

較大的市’在審批過程中是有標準的，比如，城市規模，人口數量，經濟總量等等。但一直沒有一個公開的量化標準。從這個意義上說，它也就只是作為一個工作標準，而不是法律標準。”楊小軍說。

保障地方自主性改革

成為“較大的市”標誌著城市發展到了一定規模，在區域中具有影響力。按照楊小軍所說的審批標準，“較大的市”雖然有其特定含義，但它必定是在中等城市基礎上產生的，且不同於（至少在立法權限上高於）一般中等城市。

楊小軍向本刊記者分析了成為“較大的市”的意義。

成為‘較大的市’有利於營造法制環境。我國各地情況千差萬別，國家的法律法規貫徹到地方難免存在一定的盲區，在統一法制和準確執行中央政策的前提下，允許並要求各地靈活運用政策手段以便形成適宜的小氣候。較大的市’享有立法權，可以制定一些適應地方經濟發展的規範性文件，以此針對性地調節經濟發展過程中的矛盾。”

有利於提高政府的工作效率。“地方政府的規章以下的紅頭文件可以應管理對象的要求進入行政復議程序予以審查，並且隨著法律制度的健全，有可能允許進入訴訟程序，對紅頭文件進行司法審查；規章則因其有嚴格的制定程序而不受此約束，可以免去行政機關不必要的訟累。再者行政機關在執法過程中製作法律文書只能引用法規、規章以上法律文件的條文，其他‘紅頭文件’的規定不足為行政執法的憑據。”

在目前國家法制加強的狀況下，地方政府的權力受到一定的約束。地級市政府希望獲得更大的權力，申請成為“較大的市”就是一種途徑。

較大的市’的立法權可以起到一定的保障地方自主性改革的作用。”楊小軍說。

唐山樣本

唐山市於1984年12月25日經國務院批准成為第一批“較大的市”。據唐山市人大常委會法制工作委員會法規處處長許冰峰向《瞭望東方週刊》介紹，1988年12月1日通過的《唐山市市容環境衛生管理條例》是唐山市使用“較大的市”所賦予的立法權制定的第一部地方性法規。

此後，唐山市每年至少出臺一部新法規。

截至2013年6月9日，唐山市共擁有現行有效法規41部（其中單行地方性法規36部、關於法規問題的決定5部）。其中民主法制類6部（含關於法規問題的決定5部）、內務司法類5部、財經類2部、農經類5部、城建環保類15部、科教文衛類8部。從法規分佈領域來看，唐山市的地方性法規制定顯然是以城市建設和環境保護為主的，這與唐山市作為地震後重建的新型城市以及以重工業發展為主的產業結構相呼應。

“唐山市被批准為‘較大的市’以後，本地立法進入了快速發展階段。上世紀90年代比較多，特別是1997年，隨著國家《行政處罰法》出臺，唐山清理了18部法規中的處罰規定，修正了其中9部法規。”許冰峰說，“中央給地方立法權主要是考慮到為了便於城市管理和發展，地方立法先行先試，也為中央立法提供經驗和補充。”

已制定的地方性法規也會隨著國家政策和法治建設的發展而修改或廢止。

“上世紀90年代，國家法律比較寬泛、原則性較多，地方性法規就可以進行細化和補充，現在國家立法越來越細化，地方制定法律的空間逐步縮小。特別是《行政處罰法》出臺以後，行政許可不可亂設的規範出臺，地方在試行法律方面的創設性也受到了限制。”許冰峰說。

進入21世紀，“經濟發展還是以國家政策為主，地方發揮的餘地不是很大，比如稅收政策還得由國家定，地方法規主要著眼於城市管理和民生建設等領域。”許冰峰說。

溫州執著“逐夢”

“較大的市”讓唐山在城市建設和經濟發展方面都受惠不少。1994年以後不再添加新成員的“較大的市”，成為了一些城市代表委員兩會必提的議案提案主題。

溫州申報“較大的市”始於1987年。

浙江省政府曾於1988年至2000年間先後4次向國務院作專題報告，溫州市政府也曾多次派員赴京向國務院法制辦彙報，要求將溫州列為“較大的市”。

從1987年至2007年的20年間，溫州市的全國人大代表先後18次在全國人大會議上提交建議。主要理由是：溫州改革發展中有一些事項有一定的超前性，省級立法不可能及時地為溫州這些特殊的情況進行立法，致使公民、法人的經濟活動和政府機關的行政管理工作對發展中的許多方面存在著無法可依的現象。

“給我一個支點，我就能撬動地球。”這是溫州人申報“較大的市”時常喊的口號。

客觀上，溫州經濟總量和經濟整體素質已達到或者超過國內一些“較大的市”的水平。而諸多發展“瓶頸”，如給予外商更有保障的投資環境、民間自發無序的資本流動、社會力量創辦的福利機構等產權歸屬、創辦者如何處置投入的資產與積累分配等問題，都似乎需要地方性法規的進一步規範。

全國人大代表、溫州市人大常委會副主任王小同在接受媒體採訪時說：“我們有許多事都耽誤在沒有地方法規立法權上，譬如溫瑞塘河的整治問題等，只得依賴省人大制定地方性法規，這樣就顯得較為被動，很難達到又好又快的效果。”

經過20多年的爭取，溫州至今無緣“較大的市”。

為何暫停20年

是否恢復“較大的市”，關鍵在於是否要繼續給地方放權。

據業內人士分析，批准“較大的市”是一個博弈過程。一方面“較大的市”的地位對地區社會經濟的發展和進步有促進作用，另一方面賦權後立法控制不當，又可能造成嚴重後果。

1949年以後，根據憲法以及政治經濟形勢的發展，從最初的全國人大為唯一的立法機關，到立法權擴展到全國人大常委會、國務院以及省、直轄市和自治區、自治州、自治縣，再到近年來因經濟特區、特別行政區、“較大的市”的地方的先行立法而出現中央和地方的多級立法體制。幾十年來，中國立法體制總體結構雖然仍維持單一或一元體制，但其內在安排與結構已經發生重大變化。

1978年以來，地方立法已經超過3萬多件，不少較大的市、經濟特區的立法速度和質量走在改革開放的前面，填補地方立法的空白，也為中央立法提供有益經驗和補充。實踐證明，正是這種一元多級多體的立法體制，不斷完善了我國的立法活動，促進了中國特色社會主義法律體系的形成。

因此，專家分析，中國的立法體制應當在統一性和多樣性這兩個同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點。

較大的市’的行政立法成了人大立法