修訂立法會選舉法必須思考的幾個問題 修訂立法會選舉法必須思考的幾個問題

第五屆立法會選舉雖然已經降下帷幕,但餘音仍然「繞樑三日」。其中的幾個音律,既有一個較為直接的,那就是有三個組別位於「當選臨界線」的候選人,得票數很接近,在法定必須覆核的一百票範圍之內,因而啟動了回歸以來首次實施的覆核;也有間接的,就是在這次選舉中暴露出來的許多問題,使得公權力機關的幾位權威人士都不約而同地提出了必須修訂《立法會選舉法》的問題。

其實,在回歸以來,已經多次修訂選舉法。其中有為了適應《澳門基本法》附件一和附件二中有關行政長官和立法會產生辦法的規定,及因應去年「政制發展」,增加行政長官選舉委員會委員和立法會直間選議員的數額,而進行的政治性修訂,也有針對在選舉實踐中發現的問題,而進行的技術性修訂。

本來,選舉法是屬於基本法律之一,出於政治的穩定性,不宜頻頻修改。而為了適應「政制發展」的需要,剛剛才對《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》進行了修訂,為何現在又要提出修訂?可能有以下的幾個原因,一是形勢發展太快,「計劃趕不上變化」,而必須為了適應新的形勢,再次進行修訂;其二是本澳無論是擬制法案的行政立法人才,還是立法會議員,仍然未有掌握好較高的立法技巧,更是缺乏全面、長遠的政治眼光,因而只是「頭痛醫頭,腳痛醫腳」地修修補補,並未有從根本上解決制定一部能夠完全達到公平公正標的的選舉法律制度之目的;其三是由立法會議員去修訂選舉產生立法會議員的法律制度,雖然這是《澳門基本法》所授予的權限,但也無可避免地存在著「角色衝突」的問題,難免會有其中由直選和間選產生的議員,為了維護自己爭取連任的權益,而「公器私用」,摻雜私心,「挪火」為自己「煮食」,不願意刪改那些對自己爭取連任有利的條文,增訂對自己爭取連任不利的內容。

因此,就有意無意地造成了與公平公正選舉並不相符的現象,亦即近日幾位權威人士所指出的問題。比如,在查處賄選方面,只有懲處受賄選民的法律規範,而無懲罰得益候選人的法律依據;又如,未向選管會授予相應的權限等。

其實,還有幾個問題,是應當注意的:

其一、選舉管理委員會是否應當成為常設機構的問題。按照澳門兩個選舉法的規定,無論是行政長官選舉,還是立法會選舉,其選務行政管理機構亦即選管會,都是在選舉投票日之前的若干日,由行政長官以行政命令方式決定設立。在該項選舉活動全部完成之後,即以解散。因而只是一個臨時的機構。

臨時的選務行政機構雖然可以承擔該次選舉活動的行政管理任務,但卻因為其不是常設機構,就顯得每次選舉活動之間,呈現不持續不連接的狀況,而致產生不少問題,尤其是未能針對選舉中出現的弊端,提出修法的建議。倘再加上特區政府擬制選舉法修正法案的具體工作人員,卻是未曾出任選管會成員,或是未曾參與選舉活動管理工作的,就必會與選舉實務脫節,未能碰觸到實際問題,因而在擬制法案時,就會有「隔靴搔癢」的流弊。這樣擬制出來的法案,或許會迎合要為自己爭取連任的議員的心意,因而就必然會在審議法案時「順水推舟」。

更嚴重的是,由於法案的擬制者脫離選舉實務的實際,因而令到選管會自已也無法精準掌握選舉法,而可能會作出自相矛盾的指引決定。比如,今次的的士、巴士車身不可張貼競選宣傳海報,但私家車車身卻可以張貼,就自相矛盾,也與以往歷屆的執法實踐有距離。又如,回歸後首次為行政長官和立法會選舉立法,兩者之間的選舉紀律並不一致:《立法會選舉法》規定,禁止在投票站一百米範圍內透露自己的投票對象,而《行政長官選舉法》卻無此規定。在二零零八年修法時,將此紀律統一,《行政長官選舉法》也吸收了這一規定。但在二零零九年的第三任特首選舉中,有一位行政長官選委會委員在領取了選票後,不但是拒絕投票,造成發出選票與收回選票的數量不相符的狀況,而且還將選票攜帶出會場,在投票站一百公尺範圍內向記者展示並說明自己的投票意向立場。而行政長官選管會卻對此違法行為不聞不問,沒有依法作出追究。究其原因,可能是選管會未有掌握到新的《行政長官選舉法》已經修改,增訂了針對此現象的條文。倘若選管會是常設機構,而修訂法案又是由選管會負責草擬,可能就不會發生此「不執法」問題。

實際上,在台灣地區,就不但是設有常設的選務管理機構,從最頂尖一級的「中央選舉委員會」,到省級及各地的縣市選舉委員會,都是常設機構,並配備了基本工作人員,而且「中選會」的基本業務之一,就是負責草擬選舉法律草案。  因此,澳門特區是否也參考這個經驗,值得研究。

其二、廉政專員馮文莊指出的《立法會選舉法》未有清晰界定博彩企業主或業者在競選過程中的定位和角色的問題。其實這是「舊話重提」。猶記得,二零零五年的第三屆立法會選舉,馮文莊出任選管會方面時,就爭論過此問題,而馮文莊主席就恰好是主要當事人之一。實際上,馮文莊當時曾指出,博彩公司作為公共機構,不應該介入立法會競選,而應該堅持中立。而由「澳博」高管領銜的「澳門發展聯盟」的第二候選人蘇樹輝則表示「費解」,反駁說並沒有任何一條法例訂明博彩公司是公共機構,博彩從業員當然可以自由組隊參加競選,他相信博彩公司可以作出自由選擇。 由於「事件」涉及到對《選舉法》的理解,而馮文莊又是法官,卻受到了候選人的「挑戰」,就更顯得該「事件」有點兒弔詭。

其實,對於該「事件」,或許可從兩個層面去分析,亦即馮文莊所指的《選舉法》規定的公共機構不應介入立法會選舉,而須保持中立,可能會有兩種解讀:一、公共機構的成員不應參加立法會選舉;二、公共機構的成員不應參與立法會選舉的競選活動亦即為任何候選人站臺助選或提供宣傳方便。蘇樹輝顯然是傾向於第一種解讀,而馮文莊所言則是屬於第二種理解。而按《選舉法》第七十三條的文字來看,則是專指「競選活動」亦即後一種情況而言。 另外,問題的關鍵所在,是博彩公司是否屬於公共機構?因為即使是馮文莊在接受報刊專訪時,也把握不準,因而表示:對於博彩公司是否公共服務承批公司,學術界無一致見解。

因此,日後在修訂《立法會選舉法》時,應對此作出明確清晰的表述。

其三、是是否應設立「保證金」的問題。這次選舉結果,有三分之一的組別,得票率只有千分之五亦即幾百票之下,徒然增加社會成本,浪費行政資源,因而應當考慮增設「保證金」條款的問題。實際上,在台灣地區和香港特區,都設有「保證金」機制,對缺乏實力,甚至是並非志在參選或當選,而是籍著參加選舉活動而「搏出鏡」的人士,作出限制。而從澳門今次立法會選舉的情況看,也有這樣的人物在渾水摸魚,因而是需要對是否設立「保證金」條款,進行研究了。