世界民航組織（ICAO）理事會主席羅伯特‧高貝‧岡薩雷斯日前發函給台灣民航局長沈啟，邀請他以「中華臺北」名義，及以「特邀貴賓」身份，列席於本月二十四日十月四日在加拿大蒙特婁舉行的第三十八屆大會。這是繼台灣「衛生署長」以「中華臺北」名義，作為「觀察員」出席世界衛生大會之後，又一項既能滿足台灣民眾參加國際組織活動，又能堅持「一個中國」原則的範例。不過，由於世界民航組織的多數成員國並未同意台灣所期待的以「觀察員」的身份出席會議，而只能是退一步以「特邀貴賓」身份列席會議，因而可說是還差那麼一點點。不過，由於世界民航組織的大會是每三年舉行一次，下一次會議舉行的時間已是二零一七年，因而台灣能夠趕及在馬英九的任內獲邀請列席這次大會，可說是給正陷於「水深火熱」中的馬英九，及時地送上溫暖，表達了北京的誠意和善意。

世界民航組織，又稱為國際民航組織（英文縮寫為「ICAO」），是聯合國屬下負責管理和發展國際民航事務的專門機構。其職責包括：發展航空導航的規則和技術；預測和規劃國際航空運輸的發展以保證航空安全和有序發展。國際民航組織還是國際範圍內製定各種航空標準以及程序的機構，以保證各地民航運作的一致性。世界民航組織還制定航空事故調查規範，這些規範被所有世界民航組織的成員國的民航管理機構所遵守。

世界民航組織於一九四七年四月四日《芝加哥公約》正式生效的同時正式成立，並於同年五月六日召開了第一次大會，隨後即正式成為聯合國的一個專門機構。當時的中國政府是世界民航組織的創始成員國。一九七一年十一月，世界民航組織通過決議，承認中華人民共和國為中國唯一合法代表，中國於一九七四年二月十五日開始行使其在「ICAO」的代表權，並於同年當選為二類理事國後一直連任。在二零零四年的第三十五屆大會上，中國當選為一類理事國並連任至今。一九七七年世界民航組織第二十二屆大會決定中文作為這個組織的工作語言之一。

台灣以台灣的民航活動主要是對國際航線的經營、開闢，而與台灣建立對飛國際航線關係的國家大多是台灣的「非邦外國」，尤其是「臺北飛航情報區」位居東北亞和東南亞的空中交通樞紐，向五十多家航空公司經營的定期航線提供服務，每週有超過二千六百次航班往來，每年提供一百三十餘萬航次的飛航資訊，台灣若能直接與世界民航組織聯繫互動，「臺北飛航情報區」就能及時準確地獲取航行信息將獲得保證，在一定程度上有助於提升航空管制服務質量來維護航空安全，及不用再透過非正式管道取得機場安檢新規定，可以加強飛安的品質和效率等為理由，希望能盡快成為世界民航組織的「觀察員」，並以此作為參加國際組織活動的首要目標。

為此，在前年十一月日本橫濱的「APEC」峰會上，連戰就代表馬英九向胡錦濤提出了包括「ICAO」在內的「台灣國際活動空間」的訴求，而胡錦濤則回應說，「對於對外事務，包括台灣民間組織參加非政府國際組織問題，應該經過兩岸溝通協商。如此，有些不必要的內耗和不愉快的事情就可以避免，有些問題也可以得到妥善解決。」今年的「習吳會」上，吳伯雄也向習近平表達了台灣擴大參與國際空間對兩岸關係的重要性，並具體提出了參與「ICAO」的訴求。

本來，北京對此是樂見其成的，但鑑於世界民航組織是聯合國的一個專門機構，因而又必須審慎處理，尋找出一個既能滿足台灣民眾參與國際活動強烈意願，又能遵守「一個中國」原則的妥適辦法，在不造成「兩個中國」、「一中一台」的前提下，通過兩岸務實協商作出合情合理安排。但似乎台灣方面為了為馬英九擺脫困境，急於在世界民航組織召開大會之前解決「參與」問題，就尋求「國際援助」，在金溥聰的運作下，美國眾參兩院都通過了相關法案，並由奧巴馬總統簽署，從而向中國施加壓力。而北京是最為忌諱兩岸之間的事情被拿到國際社會解決的，因而台灣的這個小動作，幾乎是誤了大事，至少是欲速不達。

但為了幫助馬政府走出困境，滿足台灣民眾的意願，北京並不計較馬政府的一些小動作，仍是透過自己的影響力，使得世界民航組織能趕及在其大會召開之前，作出邀請台灣以適當的名義列席會議的決定。而採取這樣的方式，更進一步顯示了中國大陸對台灣參加國際活動「可操之於我」的模式。由於國際組織尤其是其擔任領導機構職務的成員國，大多與北京建交外交關係，也都承認「一個中國」原則，因而在是否邀請台灣與會的問題上，都尊重北京的意見；而北京則根據國際組織的政治敏感性程度，對台灣民眾生活的重要性，來作出考量，並就其參與方式作出建議，而世界民航組織就是如此。本來，台灣是希望像參與世界衛生大會那樣，以「觀察員」的身份出席的，美國等國家也持同一意見，但世界民航組織的政治敏感性比世界衛生組織稍為高一些，似是並不適宜，因而多數理事國尊重北京的意見，否定了「觀察員」的方式，而是作為理事會主席的「特邀貴賓」列席會議。另外，與「世界衛生大會」允許台灣記者前往採訪不同的是，世界民航組織曾經一度不允許台灣記者前往採訪。後來經過北京—臺北—蒙特婁自己的協調，批准了九名台灣記者前往採訪。按此揣測，世界民航組織也不可能像世界衛生大會那樣，允許台灣民間團體（實際上是一些「台獨」團體）以旁聽的名義，混進大會並以掛標語、發傳單甚至是叫口號的方式，宣揚「台獨」主張。

這樣的由理事會主席邀請台灣以「特邀貴賓」身份列席會議的方式，而不是以「觀察員」身份固定出席的方式，既具有彈性又合情合理。誠然，是參考了邀請台灣「衛生署長」以「中華臺北」名義，及「觀察員」身份與會的經驗，作出新的靈活性安排。未來台灣不管是國民黨或是民進黨執政，倘是有違「一個中國」原則，都可以不作出邀請。由此，還可作為其他政治敏感度不高的國際組織活動，比如台灣方面正在爭取參與的世界氣候大會的模式。

今次民進黨並不因為「降格」而大吵大鬧，可能有兩個原因，其一是民進黨也知道，根據《國際民航組織大會議事規則》第五條規定，大會的「觀察員」只有兩類：非締約國和國際組織，而這兩種類別均難套用於台灣的案例之上，尤其是前者，台灣（中華民國）並不是一個國家，所以無法以非締約「國」身分參與，

這與世界衛生大會的「衛生實體」也可成為「觀察員」有所不同。其二是當前「馬王政爭」正烈，轉移了視線，民進黨正以十倍的熱情投入到這場政爭之中，希望能籍此分裂國民黨，因而就未能騰出太多的精力來關注此事。