避免對修訂《司法組織綱要法》交白卷

還有十天,特首崔世安就將要向立法會作二零一四年財政年度的施政報告。而按慣例,「施政報告」的第一部份或「前言」,將是對落實二零一三年度施政報告的工作進行回顧總結。應當說,特區政府在二零一三年度施政報告提出的各項施政措施,大部份是得到程度不同的落實的。但也有執行不力者,其中一個重大的疏失,就是有關修訂《司法制度綱要法》的計劃,應是交了「白卷」。

實際上,在二零一三年度施政報告的第三部份「強化政府運作機制,提升公共行政效能」中,有一項是「特區政府將加大力度支持司法機關的軟硬件建設,優化司法官員的工作條件和待遇,同時,明年將進行《司法組織綱要法》的修訂工作。

在這裡的「明年」,以特首崔世安在立法會作該份施政報告的 二零一二年十一月十三日相對應,及在整份施政報告中,將二零一三年的工作都設定為「明年」,因而指的應是二零一三年,而不是二零一三年的「明年」亦即二零一四年。實際上,二零一三年施政報告中醫有一節是「明年,特區將迎來『中國--葡語國家經貿合作論壇』舉辦十周年的重大日子,相關部長級會議將隆重舉行。」而這項活動,就將在屬於二零一三年的明天開始舉行,因而「明年」就是今年。另外,在「施政報告」的附錄《二零一三年度各範疇施政主要工作時間表》中的行政法務範疇的法務領域中,也有「特區政府將進一步完善《司法組織綱要法》草案,準備於二零一三年提請進入立法程序。」的表述,因而這個「明年」應是在即將就要結束的二零一三年內。

但是,直到目前為止,「將進行《司法組織綱要法》的修訂工作」,及「特區政府將進一步完善《司法組織綱要法》草案,準備於二零一三年提請進入立法程序」,仍然是「泥牛入海無消息」。現在距離二零一三年的結束,只剩下不到兩個月的時間了,倘在此段時間內仍未能將《司法組織綱要法》的修訂法案提請立法會,就將是交了「白卷」。

當然,這是受到不少客觀原因的制約所致。包括第四屆立法會到今年六月間結束全部會期,倘在此之前未能將所積壓待審的法案全部審議表決清理完畢,這些法案就將成為廢案,不能移交給第五屆立法會。而在第四屆立法會會期最後的一段時間內,為了清理法案,立法會已經是加班加點,積極關注,加快審議《城市規劃法》、《土地法》、《文化遺產保護法》等重要法案的進度。因此,特區政府即使是能夠將《司法組織綱要法》的修訂法案提請立法會,也趕不上審議排期,就將會成為廢案。因此,或許是等到新一屆立法會成立後,才正式提請《司法組織綱要法》的修訂法案。

為了兌現二零一三年度施政報告的諾言,避免出現「空白」,就應當在二零一三年最後剩下一個多月的時間裡,由相關機構擬制好《司法組織綱要法》的法案,並由行政會通過,再提請立法會,進入立法程序。

《司法組織綱要法》是在 一九九九年十二月二十日 澳門回歸當日的淩晨進行「淩晨立法」,與《回歸法》、《政府組織綱要法》、《核准法規的公佈與格式》、《就職宣誓法》、《核准國旗、國徽和國歌的使用及保護》、《澳門特別行政區居民辦理國籍申請的具體規定》、《澳門特別行政區永久性居民及居留權法律》、《司法官通則》、《審計署組織法》等法律一道,包裹表決通過的,因而被稱為「回歸法案」。這一系列法律,是根據一九九九年十月三十一日第九屆全國人大常委會第十二次會議通過的《關於根據〈澳門基本法〉第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》,廢除了回歸前體現殖民統治,並與《澳門基本法》有抵觸的原有法律,但在回歸時又不能出現「法律真空」,而由剛成立的特區立法會制定的新法律。

但是,由於這是中國政府恢復對澳門行使主權後的新法律,為了維護國家主權,故而其法案草擬的工作,不能由回歸前的澳葡政府的法務部門承擔;而法案草擬需要有一定的時間,而此時澳門尚未回歸,特區政府尚未成立,也無法承擔法案的草擬工作,因而就由有關部門代為草擬。由於時間匆忙,更由於對澳門情況並不完全瞭解,更由於對《澳門基本法》的理解有誤,尤其是在終審法院的司法管轄權方面,忽略了內地與澳門的某些差異,及中國政府雖然已經簽署了《公民權利和政治權利國際公約》,但全國人大常委會一直未有通過,而葡國國會已經通過將《公民權利和政治權利國際公約》延伸到澳門適用的決定,以及葡方為了向《澳門基本法》靠攏,已經將原來由葡國享有的澳門終審權下放給澳門地區,並成立高等法院的情況,而機械地將高等法院與澳門特區終審法院相提並論,因而就就有了若干偏差。

結果,在《司法組織綱要法》的第四十四條司法管轄權的規定,就將行政長官、立法會主席、主要官員等「三種人」的一審程序劃交給終審法院,亦即他們倘成為被告,其一審程序就直接由終審法院審理。當終審法院作出判決後,被告倘要進行上訴,就將遇到終審法院只有三名法官編制,更因其中一名法官已經在進入一審程序之前,主持預審程序而必須實行司法迴避,而必須向中級法院借調年資最長的法官參與組成一審的合議庭。這樣,終審法院就沒有法官可以組成上訴合議庭,審理被告的上訴案了。這就將會在客觀上造成「三種人」倘因觸犯法律接受司法審訊被剝奪了上訴權,違背國際人權公約,未能彰顯司法公正的問題。

實際上,全世界的法治國家和地區,在其司法制度中都設置有上訴制度,並設置了第二審程序。第二審程序的任務,就是第二審法院對第一審未生效的裁決、裁定所認定的事實和適用的法律是否正確、訴訟程序是否合法、進行全面的審查和審理,然後依法作出裁決或裁定,以維護正確的判決、裁定,糾正錯誤的判決、裁定,實現上級法院對下級法院審判工作的監督,保證正確、及時地懲罰犯罪,切實維護當事人的合法權益。由此,按《澳門基本法》規定在中國澳門特區生效的《公民權利和政治權利國際公約》的第十四條第五款就規定:「凡被判定有罪者,應有權由一個較高級法庭對其定罪及刑罰依法進行複審。」這就顯示,人人享有上訴權,這是基本人權內容之一。

由此,即使是在尚未適用《公民權利和政治權利國際公約》的內地,司法機關在審理陳希同、陳良宇、成克傑等屬於「黨和國家領導人」層級的被告的案件時,其一審程序就並非是由對其享有終審權的法院審理,讓他們享有上訴權利。

因此,有必要對《司法組織綱要法》進行修改。為讓「三種人」也能享受到上訴複審的基本人權,可有兩個方案處理。一是將這部分人的管轄權,下放到中級法院;二是仍然保持現有機制,但須擴大終審法院法官的編制,使在對屬於「三種人」的被告完成一審程序後,仍有法官可組成二審法庭,審理其上訴案件。