必須從認識及實踐上補強依法行政觀念

廉政公署前日公佈《關於「道路集體客運公共服務批給」投訴的調查及分析報告》,揭發交通局在處理現時公共巴士服務上有六種明顯的違法問題,當中包括:一、交通局採用「提供服務合同」致使三間巴士公司在無訂立批給合同的情況下「違法經營」;二、違法訂定免稅事項;三、巴士合同中根本無提及在合同到期或失效的情況下承批公司的資產歸屬問題;四、中途調整收費違反法律,嚴重損害公共利益;五、胡亂引用制度訂立有利於承批方的免責條款;六、合同中不少條款沒有引用適用的法律,導致許多屬強制性的合同條款並無訂於合同內等。廉署指出:「巴士服務新模式」嚴重損害公共利益及造成公帑的不善利用,政府需及時採取三項措施糾正違法的狀況:一、基於公共利益及引用合同的條款,單方解除合同,政府要按合同規定與巴士公司商定賠償協議。二、引用《民法典》條文,將「提供服務合同」轉為「批給合同」,能保留的條款繼續保留,同時按《公共工程及公共服務批給制度的基礎》加入欠缺內容,此須雙方重新協商。三、與巴士公司重新協商,在嚴守批給制度法律前提下訂定新的批給合同。

廉政公署的此一調查報告公佈後,引發全社會震驚。因為正如廉政公署調查報告所言,這是回歸以來最嚴重的行政違法案例。而且,「綠巴」的破產申請尚未審理,並尚有不服政府處理其服務費加價申請的官司正在訴訟程序之中,真個是舊案未了,新案又來,而且還是一案「勁」於一案,可能今後還將陸續有來,這叫本來就已經筋疲力盡,暴露出其實是力不從心的交通事務局,如何收科?

雖然交通事務局聲稱,雙方「對合同和法律條文有不同理解」,但不管怎樣,廉政公署提出的糾違措施必須執行,因為相關法律已經賦予廉政公署預防及糾正行政違法的職權,因而其所作出的結論是必須執行的。當然,在執行廉政公署的三項糾違措施,尤其是第一項「單方解除合同,政府要按合同規定與巴士公司商定賠償協議」之時,必須保證不能因此而停止正常的巴士服務。所謂「群眾利益無小事」,而居民出行是居民日常生活的基本利益之一,必須切實照顧好。因此,藉著廉政公署在調查報告中也認同「善意原則」,就應以「善意原則」作為「糾違」與繼續提供正常服務之間的平衡點。

廉政公署的調查報告公佈後,特首崔世安立即指示運輸工務司司長劉仕堯,跟進及分析廉署有關公共巴士服務批給投訴的調查報告;而劉仕堯也已按照行政長官的指示,要求交通事務局提交分析報告,並一如既往以公共利益為前提,保證巴士服務如常運作,不能出現中斷。。從客觀層面看,交通事務局實行是「巴士服務新模式」,確是為居民出行利益著想。但或是經驗不足,或是如廉署所指的漠視有關法例,更或是摻雜了某種形式的私念,而在實行的開始就呈現混亂狀態,包括沒有執行中國澳門已經加入「WTO」的《政府採購協議》的規定,在為政府提供服務進行競投時,必須要有三家以上參與的規定;並在決標時,將最具商業利益的三個標段,批給並未在澳門營運過,因而對其服務品質尚是屬於未知數的「綠巴」。結果,問題就出在「綠巴」上,而且當初被踢出局的「澳巴」,因為已有在澳門服務數十年的經驗,反而是服務品質中規中矩。

近年來,雖然五個政務範疇,都有程度不同的行政違法問題,但最嚴重的,還是運輸工務政務範疇。巴士批給雖然是最為嚴重,有線電視更是困擾了十幾年,而導致目前只有十幾個電視頻道可看的窘境,根本不符國際城市的形象。還有明知國際機場對面批地涉及貪賄的情況下,仍然加批土地等事件。因此,有必要加強其辦公室的法律顧問,並由其主動介入下屬的局級涉法文件或合約的審閱工作,避免再次發生行政違法之事。

一系列的行政違法事件表明,澳門特區政府某些部門在「依法行政」方面,仍然存在著較大差距。這顯然是與相關官員心中的法治和法制觀念不高有關。盡管說,政府官員或對法律條文規範會有各有各的理解,但卻不能以此為籍口,悖離「依法行政」的原則和要求。而也正是由此而折射出,由於大部分行政官員並非是修讀法律出身,因而對法律的基本原理及條文理解不足甚至是有所偏差。這就將會甚至是已經發生了行政違法的狀況,不符「依法行政」的要求,也難以建立完全的法治社會。

這是一個嚴重的教訓。要解決這一問題,必須加大對行政官員進行法治和法制的教育,加強他們的法治和法制觀念。與此同時,要求各個行政部門,都必須嚴格依法行政,所制定的政策措施,所發布的對外文件,所簽署的合約,都必須嚴格對照相關法律條文的規定。

誠然,不可能所有局級機構都配置法律顧問,為解決此問題,可從幾方面解決。其一、是強化各司司長辦公室法律顧問的配置及職能,各政務範疇涉及法律的文件和合約,都應先行交由法律顧問審閱;或是強化法務局的職能,指定其作為審閱特區政府各機構的涉法文件或合約是否符合法律規定的機構,並增置一個廳級部門專門負責此工作。

其二、廉署所承擔的的反行政違法性職能,除了是「反」之外,還宜強化「預防」的職能。這除了是加強對各政府部門的「預防教育」之外,還應主動出手,發現和糾正尚未公開「出籠」的涉法文件和合約,將行政違法消滅在「萌芽階段」。實際上,今次就有人議論,廉政公署的這個調查報告,顯然是「遲來的正義」。為何「巴士服務新模式」一直存在著爭議,而且還出現了不少明顯是違法的情況,為何廉署一直沒有主動出手,要等到有人提出投訴才行動?另外,由於有所謂「理解不同」的說法,今後廉政公署是否也應增設一個類似上述的審閱機制,當政府各部門對相關涉法文件或合約沒有把握時,就呈交給廉署下屬的反行政違法部門審議,以防發生行政違法狀況?甚至是主動提前介入?

特首崔世安在施政報告記者會上說,他有時會感到孤獨和寂寞。這被人解讀為「無人幫得到手」。這就折射了從何厚鏵時期就已出現的「強特首弱官員」現象,不但未能解決,而且現在更為嚴重,這次廉署的調查報告又為一例。崔世安雖然有心辦好辦好所有事情,但下面的人卻是未能力不從心,甚至是扯後腳。這也更是凸顯了培養人才的急切性和必要性。

(發自臺北)