調整民政總署職能應符合基本法規定

特首崔世安在二零一四年度財政報告中提到,「明年,政府將修改文化局和體育發展局組織和運作的法規,以配合民政總署相關職能的轉移。在此基礎上,還將進一步調整民政總署的其他相關職能,在更大範圍內整合和優化政府架構。」

施政報告的這一表述,究竟是將民政總署與文化局、體育發展局出現重疊的職能,分別轉移給文化局和體育發展局,還是反過來,將文化局及體育發展局與民政總署重疊的職能,轉移給民政總署?由於施政報告在表述這一施政意圖時,是以文化局及體育發展局為主語,因而估計是前者。實際上不少媒體在報導及解讀這項施政意圖時,均是傾向於前者,而且也指出目前民政總署機構臃腫,效率欠彰,並暗示民政總署的據位人領導能力有限,無法駕馭這具龐大的機構機器,因而發生了不少弊端,包括「十幅墓地」的事件,因而有必要「署瘦身」,解決「小馬拉大車」的問題,並整合其與文化局、體育發展局重疊的職能,以提高行政效率。

這一施政意圖,從表面上看,是屬於澳門特區高度自治範疇的事務,不涉及到中央與特區的關係,特區政府完全可以自行決定。但其實不然,因為在《澳門基本法》中,雖然除對行政、立法、司法三大機關進行明確的分工劃定之外,並未就特區政府的各種機構尤其是行政機關的各級機構的職掌予以劃定,任由特區政府自己「搞掂」,以充分體現「高度自治」的精神;但偏偏就是在與文化局、體育發展局的職能有密切關聯的文化、康樂等政務領域,作出了明確的界定,並將之歸於專門設置一節的「市政機構」所管轄的範疇。

實際上,在《澳門基本法》第四章「政治體制」中,是專為「市政機構」設置了第五節的,不但是並沒有將之列入同一章第二節「行政機關」之內,而且還與第一節「行政長官」,第二節「行政機關」,第三節「立法機關」,第四節「司法機關」「平起平坐」,等量齊觀。

基本法第五節「市政機構」只有兩個條文,其中第九十五條是「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務,並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見。」第九十六條是「市政機構的職權和組成由法律規定。」

按照上述規定,市政機構是在澳門特區的行政、立法、司法機關之外,設立的非政權性的服務性、諮詢性的機構。從基本法所規範的市政機構的服務性質來看,主要是受特區政府的委託,為澳門居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務。澳門特區政府將自己負責的某些方面的事務,委託給市政機構辦理,說明政府與市政機構之間沒有行政上的隸屬關係,市政機構不是政府下屬的行政機關。

從基本法所規範的市政機構的服務範圍來看,市政機構可就文化、康樂、環境衛生等方面的事務,受政府委託為居民提供服務。市政機構為社會和居民提供服務的範圍,是與市民日常生活密切相關的領域。

從基本法所規範的市政機構的諮詢性質來看,市政機構作為一個非政權機構,就文化、康樂、環境衛生等方面的事務,向澳門特區政府提供諮詢意見,特區政府在文化、康樂、環境衛生等方面的事務,向澳門特區政府提供諮詢意見。特區政府在文化、康樂、環境衛生等方面奉行的政策,應由特區政府自行決定。但在決定這些政策之前,應諮詢市政機構的意見。市政機構堤供的意見和建議,是諮詢性質的,對澳門特區政府沒有約束力。

由於基本法已經規定,非政權性的市政機構受政府委託,向居民提供文化、康樂、環境衛生三個領域的服務,這就與目前文化局、體育發展局所擁有的部分職掌,發生了嚴重的重疊現象。因此,調整這三個機構的職能,有利於避免職能重疊,機構臃腫,互相扯皮,「三個和尚無水食」,或是浪費資源,並讓某些人可以「上下其手」,重複申請資助,將活動餘額吞為己有。因此,施政報告有關整合這三個機構的職能的思路,是正確的,體現了「勇於改革」的精神。

但在修改文化局和體育發展局的組織和運作的法規之前,尤其是在處理文化局、體育發展局與民政總署職權重疊的問題上,首先就要介定清楚,這些發生重疊的職權,哪些是屬於基本法第九十五條所指的「文化」、「康樂」的範疇。否則,就將會形成疑似違反基本法的問題。本來,在澳門回歸十幾年以來,澳門特區尚未按照基本法第四章「政治體制」第五節「市政機構」的規定,設立「非政權性市政機構」,而是成立了延續回歸前市政機構的職能,及實質執行基本法所規範的市政機構的職能,但卻並非是「非政權性」,而是「政權性」的民政總署,這就已是抵觸了基本法的相關規定。現在倘是再將基本法規範由「非政權市政機構」接受特區政府委託,向居民提供「文化」、「康樂」服務的職能,轉移給屬於「政權機構」的文化局、體育發展局掌管,可能就將是錯上加錯。

當然,基本法所指的「文化」、「康樂」服務,是指普及性的,居民日常生活不可或缺的項目。而屬於專業性的「文化」、「康樂」服務,或是並不屬於市政機構的職掌範疇,而是由文化局和體育發展局負責。

為釐清這個問題,最好是在進行修改文化局和體育發展局組織和運作的法規的作業之前,詢問全國人人常委會澳門基本法委員會的意見,甚至是請求全國人大常委會釋法,對基本法第九十五條所指的「文化、康樂、環境衛生等方面的服務」進行解釋,並清楚界定那些才是屬於市政機構的服務範圍,以免造成違反基本法的問題。倘是能痛下決心,也一併要求全國人大常委會釋法,第四章「政治體制」第五節「市政機構」所表述的「非政權性市政機構」的準確定義及內涵,從而消除「民政總署抵觸基本法」的疑慮,並一併解決《行政長官選舉法》中,對行政長官選舉委員會的組成,未能符合《澳門基本法》「附件一」中,有「市政機構成員的代表」規定的問題。

總之,在修改文化局和體育發展局組織和運作的法規的施政構思上,必須謀定而後動。一直獲得中央高度肯定的特首崔世安和澳門特區政府,不要在此問題上,釀成「抵觸基本法」的遺憾。