是到了徹底改革諮詢組織的時候了 是到了徹底改革諮詢組織的時候了

特首崔世安在二零一四年度施政報告指出,「政府將對現有的諮詢組織進行檢討,限制諮詢組織成員的重複任職,規範其委任年期。在保證諮詢組織工作延續性的同時,增強其包容性與透明度。」

崔世安在施政報告的這段話,在實施《澳門基本法》有關諮詢組織的規定上,更為具體化及明確化,並將對現行的諮詢組織制度進行改革,應可推進澳門特區政府的科學決策和民主決策,更有利於團結一切可以團結的人士,為忠實執行「一國兩制,澳人治澳」、高度自治的事業,為維護澳門特區的長期繁榮穩定,為支持特區政府依法治澳、依法施政、依法行政,並在為特區發展出謀獻策的同時,也進行建制內的監督,進行了新的探索。

《澳門基本法》第六十六條規定,「澳門特別行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織」。澳門特區的諮詢組織,是政府依法設立的隸屬於政府的諮詢組織。其職能是為政府的決策或政府制定政策提供諮詢意見。至於諮詢組織在何種情況下可以設立,如何設立,諮詢組織的組織架構、具體職能及運作方式等,則應由澳門特區的法律予以規定。

實際上,澳門特區行政機關可根據需要設立諮詢組織,是澳門特區「行政主導」政治體制的重要支柱之一。諮詢組織之設,保証了行政機關掌管制訂政策所需的資訊及掌握民意的渠道。在制訂政策時,行政機關可透過諮詢組織吸納體制外〔甚至是「反對派」〕的意見,增強政策的代表性和認受性,確保制訂及推行的政策能兼顧各方的利益和與大部份民眾的訴求一致,這是成功實行「行政主導」的必由之路。若能善用諮詢組織吸納民意的功能,就可使行政機關更加瞭解民情,而不會各自對民意有不同的理解,並可使決策與民意的關係成為互相促進、互相制衡,但不互相羈絆的關係,緩和社會矛盾,對澳門社會的穩定發展是百利而無一害的。實際上,回歸以來的諮詢組織制度對特區政府的決策起到了積極的作用。通過這些組織,政府部門可以較多地瞭解民意,聽取專家及有關利益團體的意見,有利於制訂出較為切合實際的政策,保證政策的科學性及可行性。澳門設立各類諮詢組織並充分發揮其作用,就是努力提高施政能力的一個重要標誌。

但經過十多年的實踐,諮詢組織制度在實施過程中也出現了一些不良現象。其中最大的弊端,就是施政報告所明確指出的「重複任職」的問題。這種情況,早就遭到民間非議,並形象地將之形容為「來來去去這班人」。亦即一些諮詢機構成員的委任安排,「來來去去」都是這幾個人,恍如「小圈子」。尤其是有那麼幾個人,已經成了諮詢組織的「專業戶」,幾乎凡是成立一個新的諮詢組織都有他的份兒,甚至是一身披掛了十幾二十個諮詢組織的名牌。各類諮詢組織的成員集中在某幾個人的身上,「來來去去這班人」勢必會變成諮詢意見的「來來去去這番話」,無益於提高諮詢組織的效率和品質。

這樣做,並未能全面、準確地貫徹落實「澳人治澳」,讓更多「澳人」參與的真啻,而且就是在被委任者所代表的界別社團內部,也變成了「有人飽死,有人餓死」,其他人既「報區無門」,也得不到鍛煉機會。由此,每當某一個諮詢機構的成員名單公佈時,社會上就會發出一片「難度××社團除了×××,就沒有人了乎?」的嘆息。其實,這樣高密度地把一些社會政治職務集中在幾個人的身上,即使是他們的能力足夠,「周身刀,把把利」,各類諮詢機構所涉及到的各種專業都樣樣精通,他們也難以有足夠的精力來應付之。長期地超負荷運行下去,「身體機器」的損耗率將會高於其他人,「捧」他變成了「害」他。既不利於其本人的本身「搵食」業務,更不利於他的勞逸結合,甚至有損其健康、壽命。

另一個弊端,就是施政報告中所指出的「委任年期」的問題,亦即有的人不但是出任諮詢組織的「專業戶」,而且更獲得了「終身制」的「任期保障」,從回歸前過渡到回歸已經十幾年的今天,從中青年任職到今日的耋耋老人,看來還將繼續「鞠躬盡瘁,死而後已」。由於這些人的繼續長年「佔據高地」,不但是因為其知識的老化及未能與時俱進,還有與社會實踐的脫節,而無法向特區政府提供有益有建設性的諮詢意見和建議,而且也因為其「佔著茅坑不拉屎」,而堵塞了年輕一代的新人進入諮詢組織的渠道,既不利於特區政府能夠接收到符合社會實際的訊息及建議,也不利於培養新人,讓「澳人治澳」事業後繼有人,薪火相傳。

其實,還有一個弊端,是施政報告未有提及的,那就是諮詢組織「來來去去這班人」的任職情況,尤其是諮詢組織成員的來源過於集中於某幾個社團,就可能會使這些社團中某些人自認為是「唯我獨愛國愛澳」的「既得利益者」,不但是千方百計防阻其他人「插進來」分享其既得利益,而且也有意無意地滋生了「特區政府要買我怕」的思維。

另外,特區政府在委任諮詢組織成員時 ,過於注重其「社團代表」的身份,而忽略了並未參加社團活動,或並非是社團負責人,但卻對各方面社會事務具有真知灼見的人,未有將其吸納進去。誠然,澳門是個社團社會,成立了不少社團,但澳門法律並未規定每一個居民一定要參加社團,才可為社會作貢獻。有些獨立人士,或許正因為其不參加社團活動,才有更為客觀超然,能夠獨立思考,可以幫到政府解決一些問題。

特首崔世安在施政報告中提出要對諮詢組織進行改革,這充分體現了實施「科學決策」和「民主決策」的誠意。但有此誠意是一回事,做起來是否能真實反映這種誠意,又是另一回事。比如,在崔世安發表施政報告前夕成立的文化產業基金,確是有一些諮詢組織活動的「非常客」加入,但更多的成員還是各類諮詢組織的「常客」,而且其召集人更是典型的「專業戶」。這與「限制重複任職」的要旨,並不協調。

從第五屆立法會選舉中的直選結果可以看到,即使是在建制派內部,也已發生了變化。倘是撇除有人指控的「物質刺激」的因素發揮作用的話,也可發現到,過去傳統社團獨大並一統天下的模式,已經大為鬆動。隨著社會及經濟形態的變化,外來新移民的人口比例的日漸增高,人們的利益訴求也已多元化。因此,對諮詢組織制度進行的改革,在繼續發揮傳統社團作用的同時,也宜擴大新階層的比例,及應有適量的不同意見者參與,這樣才能較為全面地反映社會各方面的利益訴求。