中國法治的轉折之年

黨的法治化,實現個案公正,廢除勞教,2013年的這三個法治主題,代表了從理念轉變到制度建設,從體系的制度到個案的實踐,從壞的制度到好的制度的不同發展過程。

未來的某一天,當我們回顧來路,2013年或許像啟動了法制改革的1978年,通過了《行政訴訟法》的1989年和加入世貿組織的2001年一樣,成為描繪中國法治歷程的里程碑式的一年。

這一年,法治歷程在許多層面和方面一一展開。一些多年前播下的種子已經開花結果,有些橫亙在現實與未來之間的藩籬已經拆除,而有些新的種子才剛剛播下,等待著又一輪的發芽、生根、開花和結果。

2013年,人們更加確信,在變革真正來臨之前,雖然很少人知道尚未發生的未來將何時發生,但幾乎所有人都明白未來將走向何方。

法治的“新增長點”

從十五大到十八大的20年間,法治在黨的執政理念和執政方式上的地位越來越高。十八大報告中,明確提出要“全面推進”和“加快建設”法治國家,還提出了新穎的表述,那就是要求“提高領導幹部運用法治思維和法治方式”的能力。2013年6月,習近平主持召開政治局專門會議,要求用“法治思維和法治方法”進行黨的作風建設,這意味著法治不僅是治國方略,也是治黨方略。執政黨的法治化成為中國法治的一個“新增長點”。

黨也要法治化,這一基調在改革開放後不久就已經確立。當時,面對日益嚴重的腐敗,鄧小平提醒全黨:“黨該抓了,不抓不行了……但不要搞運動……還是要靠法制,搞法制靠得住些。”鄧小平甚至異常嚴厲地說:“誰也不能違反黨章黨紀,不管誰違反,都要受到紀律處分,也不允許任何人幹擾黨紀的執行,不允許任何違反黨紀的人逍遙於紀律制裁之外。”

2013年是密集編織黨內制度籠子的一年。這個層面上,法治化和制度化基本同義。2013年12月,中共歷史上首部《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)出臺,“力爭經過5年努力,基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域”,目標是在建黨100周年時全面建成黨內法規制度體系。而最為民眾所關注的是如何約束領導幹部的特權,比如制定領導幹部住房、公車的標準。

在建設法治中國的戰略背景下,依法治黨的更重要層面是黨紀與國法相協調的問題。“文革”後總結經驗教訓,主要成果之一是《憲法》中寫下了“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”,在《黨章》裏規定“黨必須在憲法和法律範圍內活動”。今年5月27日,中央公佈了兩部黨內新法規—《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》。這兩部“黨內立法法”增設了黨內法規審議和撤銷程序,規定與憲法和法律不一致的黨內法規應該進行修改乃至撤銷,為銜接黨紀與國法開設了制度通道。

這一方面固然是避免黨紀與國法有不兼容的地方,例如如何將紀委辦案的體制納入法治軌道,但根本上則涉及如何以法治化的方式理順黨與國家立法、司法、行政各部門的關係問題。1991年黨中央《關於加強對國家立法工作領導的若干意見》是黨的歷史上第一份確定黨中央介入全國立法工作的範圍和程序的文件,具體列舉了黨中央介入立法的四種情形。這份文件列入了《規劃綱要》,將進行修訂,“規範黨領導國家立法的工作程序”。

在黨與司法的關係方面,《規劃綱要》提出,將”適時研究制定黨委政法委工作條例,完善党領導政法工作的體制機制”。一度因隱隱約約閃現在一些爭議案件幕後而備受質疑的政法委,在什麼範圍以及多大程度上可以介入個案,這將是完善黨與司法關係的一個重要方面。此外,《規劃綱要》中還羅列了其他一些旨在規範黨政關係、黨內工作規範化的立法計劃。

中國法治建設面臨的最大難題就是如何解決權比法大,權在法上。中國共產黨是執政黨,掌握著這個國家最大的政治權力。黨的法治化,正是中國法治突破的關鍵樞紐所在。2013年,黨的法治化已經從理念更新進入到制度建設和實踐落實的階段。這是中國法治進程中具有轉折性意義的重要事件。習近平總書記曾經在政治局專門會議上強調:”中央政治局發揮領導作用的一項基本要求,就在於要求別人做到的自己首先做到,要求別人不做的自己絕對不做。”這也是依法治黨與依法治國關係的內在邏輯。執政黨自身能在法治道路上走出多遠,也將決定中國的法治歷程能走出多遠。

平冤之年

2013年是名副其實的平冤年。浙江”張氏叔侄案”、河南”李懷亮案”、”浙江五青年劫殺出租車司機案”相繼洗冤。

其中,最值得記錄的無疑是8月13日由安徽省高級法院改判的”于英生殺妻冤案”。這起冤案幾乎是中國冤案的”集大成者”,涉及可能造成冤屈的幾乎所有制度因素。

1996年12月2日,蚌埠市民韓露在家中被人殺害。嚴打的氛圍下,短短20天內,韓露的丈夫于英生涉嫌故意殺人被批捕,最終被判處無期徒刑。直到2013年5月31日,在於英生家人堅持不懈的申訴之下,安徽省高院決定對該案立案復查,並最終改判無罪。2013年11月27日,根據犯罪現場留下的DNA證據線索順藤摸瓜,殺害于英生妻子的真凶武某某被繩之以法。

冤案是怎樣釀成的?于英生案就是最佳的樣本—刑訊逼供,檢察院失守,法院沒有守住”疑罪從無”的底線。

中院兩次被發回重審,為何不懸崖勒馬,而是一錯到底?真實的原因已經很難追查,或許是為其他機關背書,或許是擔心自己的考核數據不好看。當然,即使出於種種原因,地方的公檢法相繼失守,被告人還有上訴的機會,在上級法院獲得改判的機會。

但是于英生第一次上訴之後,安徽高院以”事實不清、證據不足”發回重審。蚌埠中院再次開庭,卻仍然固執地維持原判。被告再上訴,高院再次發回重審。蚌埠中院第三次一審,退讓了一小步,”疑罪從輕”,從死緩改判為無期徒刑。自知無罪的被告堅持第三次上訴,高院卻沒有再堅持,而是維持了原判,直到17年後,才改寫這個荒謬的判決。

高院明知案件有錯,為何不直接改判,而是發回重審?甚至最終維持原判,成了冤案製造機器的最後一環?這一切或許與法院內部不合理的數字化管理有關,法院追求低改判率就像官員追求GDP一樣狂熱。

于英生就這樣一步一步被捲入冤案,走向17年的無妄冤獄。

于英生改判無罪後,當地公安機關重新偵查,3個月後真凶落網。于英生案沒有重複以往”真凶浮現”和”被害人復活”這兩種極具諷刺性和偶然性的洗冤模式,開啟了司法機關主動洗冤的新模式。

面對冤案頻發,最高人民法院副院長沈德詠發表文章《我們應當如何防範冤假錯案》,呼籲說:”寧可錯放也不可錯判。錯放一個真正的罪犯,天塌不下來。錯判一個無辜的公民,特別是錯殺了一個人,天就塌下來了。”

十八屆三中全會後,司法改革”面臨前所未有的重大機遇”,杜絕刑訊逼供、排除非法證據、堅持疑罪從無、審判獨立、重視律師角色等等都在改革日程上。11月21日,最高人民法院發佈《關於建立健全防範刑事冤假錯案工作機制的意見》,列出27條意見,幾乎條條都直指”冤案機器”的病灶。

2013年初,習近平總書記說,要”努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。從體系化的制度到個案的公正,這好像是法治歷程中微不足道的一小步,要達到這個目標,卻需要完成一整套系統工程的改造,那些一步步將于英生送入冤獄的制度魔障都在其列。

勞教的廢除之路

勞教還是沒能活過”花甲之年”。沒有人為它的退場惋惜,相反,無數人努力多年,目標就是將它終結。

研究制度變遷的大師諾斯認為,除了戰爭、革命這些斷裂性的制度變革外,根本性的制度變遷是由具體的微小變化所構成。在”告別革命”的年代,有的變革快一些,有的變革慢一些,但所有變革背後,都有許多微小的努力。

作為制度遺產,勞教廢止的伏筆在上世紀80年代就已埋下。當時在社會和學界已經出現了要取消勞教的聲音。那時一些基本的法治理念尚未普及,法律是統治工具的理念依然頑固,勞教在許多人眼裏是一個”便利”的專政武器,提出廢除勞教尤其需要非凡的道德勇氣和超前的見識。

稀少的異議未能阻止勞教繼續存在,但法治的防線畢竟沒有崩潰。當1986年全國人大討論制定 《勞動教養法》時,在一批立法者和學者的堅決反對之下,勞教無法”轉正”為國家法律,只能繼續以國務院的一紙決定和公安部的規定為依據,頂著灰色的身份遊離在現代法制體系的邊緣。那時開始,它的最終命運就已經決定了。

上世紀末,法治寫入了憲法,勞教更顯得與時代格格不入。一些濫用勞教的案例開始被報道出來,學術界也開始公開發表言辭堅決的論文,主張要廢除勞教。有案可查的第一篇以廢除勞教為標題的論文由中國政法大學博士宋爐安於1996年發表。

進入新世紀,2003年,與”孫志剛案”同時發生的葫蘆島勞教人員張斌被毆致死案也同樣轟動全國。前者使收容遣送被廢除,後者只是將一名管教人員送上了死刑台,但勞教制度顯然也因此走上了末路。當年,北京理工大學教授胡星斗上書全國人大,要求對勞教制度進行違憲審查。此後,政協委員多次提出針對勞教的議案。質疑聲不再像20年前一樣零星而不合時宜,而是隨著數百位全國人大代表在不同議案上簽名支持,成為了主流聲音。

2005年,《違法行為矯治法》列上全國人大常委會的立法議程,變革的曙光初現,但此後數年一直沒有動靜。

與此同時,學界對勞教制度的反思已經不滿足於隨機曝光的驚人案例和理論層面上的批判,而是開始系統分析勞教實務中的”黑幕”,其中的代表作品是中國社科院于建嶸教授2009年出版的《中國勞動教養制度批評—基於100例上訪勞教案的分析》,具有說服力地展示了勞教制度如何被扭曲成為地方畸形維穩的便利工具。

轉機發生在2012年。此前一年,重慶成了濫用勞教的”集大成者”,爆發了”一坨屎案”等堪稱荒謬的勞教案