上海自貿區助推兩岸經濟合作

因應國際經濟格局的調整與 變化,台灣於2012年提出“自由經濟示範區”規劃,力圖在一定程度上重啟“亞太經營中心”進程,其中的大陸因素至關重要。而隨著中國(上海)自由貿易試驗區的正式掛牌運營,大陸新一輪改革開放的序幕又一次將對兩岸經濟合作產生重大影響。在這種情況下,推動開展上海自貿區與台灣自由經濟示範區的合作極為必要。

台灣“自由經濟示範區”的發展及存在的問題

台灣“自由經濟示範區”計劃,肇始於與美國協商加入跨太平洋夥伴關系協議(TPP)。2011年9月,美國先後拉澳大利亞、越南等國參與TPP談判,並提出“以公平貿易取代自由貿易”,要將TPP發展成為高標准、高規格的區域合作典範,大有引領新國際區域合作之勢。為避免在區域合作中的“邊緣化”,爭取更大的國際經貿空間,馬英九當局再競選中提出“10年內加入TPP”的目標。同時,為積累自由化經驗,盡快與TPP接軌,馬英九當局在競選綱領中公開提出將規劃“自由經濟示範區”試點,並在高雄等地率先建設“自由經濟示範區”。

2012年11月底,台灣“經建會”初步完成“自由經濟示範區”的架構規劃;後又經多次調整修訂,其大致內容為兩部分:首先,示範區的總體發展將從3個層面展開:一是透過法規松綁與國際經濟規範進行全面“接軌”,從而營造適應企業生產力提升的整體環境;二是逐步推進金融自由化,推動金融創新和離岸金融業務的全面開展,讓企業資金可以自由進出,進而吸引跨國企業的區域總部人駐;三是通過實現經濟自由化和市場的開放,為台灣參與區域經濟整合做准備。示範區揚L,理念是與國際接軌,與區域貿易相銜接,將區內人流、物流、資金流“松綁最大化”,並通過 “特別法”的方式給予陸資WTO平級待遇,而外資則可在一定程度享有超WT0待遇。其次,在管理方式上,示範區被界定為“境內關外”,範圍涵蓋製造業和服務業,並通過試點方式逐步加以推進。目前,已確定的試點區域包括台灣所有的進出口重要通道,即“六海一空”(桃園機場、高雄港、安平港、台中港、基隆港、臺北港、蘇澳港),而高雄將是規劃的重點。其三,示範區的目標是推動台灣發展成為“亞太自由經貿中心”,並最終將台灣建成為“亞太自由貿易島”。

盡管“自由經濟示範區”的相關規劃和發展框架已初步形成,但在定位和發展仍面臨著諸多的挑戰,主要包括以下方面:

“自由經濟示範區”的政策缺乏實質性的突破。從發展角度看,“自由經濟示範區”取得發展的關鍵在於能否提出突破現有“港區概念”的政策和優惠條件,以增強示範區對外資的吸引力。從目前已提出的政策看,台灣當局對示範區“境內關外”的定位與目前臺灣存在的加工出口區、自由貿易港區等差異不大,缺乏政策新意,難以引起國際資本和跨國公司的關注。

台灣當局推動“五大產業”缺乏企業界的積極回應。目前,台灣當局重點在於推動實施金融、觀光、農業;生物科技、醫療美容等產業的集聚,以吸引國際資本的進入。目前這些方案的規劃已逐步細化,具有相當的可操作性,但由於政策突破有限,難以引起企業界的積極回應,因此,如何形成產業領域相關政策的突破,提供何種具有吸引力的優惠條件,考驗著當局的眼界和智慧。

對大陸的開放較以往也沒有大的突破。經過20多年的發展,大陸已是台灣最大貿易夥伴、出口市場及投資目的地,大陸赴台投資也逐步啟動;更重要的是,大陸的市場以及大陸經濟發展對台灣的影響日益擴大,已成為台灣經濟發展的“穩定器”和“助推器”。但出於多方面等考慮,台灣當局至今仍對大陸產品進口及資本採取超過外資的管制方式,並嚴格限制大陸相關人士赴台從事專業活動,這種歧視性的政策導致兩岸經濟合作難以實現全面的正常化。而缺乏大陸經濟的支撐,“自由經濟示範區”的成效和目標恐難達成。

上海自貿區的發展、意義及推進情況從

時程上看,盡管自貿區的規劃醞釀已久,但就具體實施而言,台灣“自由經濟示範區”啟動更早,但具體推進卻不及自貿區。

2013年9月27日14時,國務院公佈了《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》,同意在上海市外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等4個海關特殊監管區、共計28.78平方公里的土地上,建設中國大陸第一個自由貿易試驗區。國務院明確,自貿區是黨中央、國務院在新形勢下推進改革開放的重大舉措,是推進改革和提高開放型經濟水準的“試驗田”,要在實踐基礎上形成可複製、可推廣的經驗,發揮示範帶動、服務全國的積極作用,促進各地區共同發展。9Y]29日上海自貿區管委會正式揭牌。隨後,東方明珠集團、上海聯交所等首批25家企業人駐白貿區,這標志著自貿區已經正式開始運營。

而台灣“自由經濟示範區”至今仍停留在規劃階段,具體方案尚待“立法院”通過“特別法”後才能夠落實。相較而言,“示範區”已然落後。

從自貿區公佈的擴大開放措施看,共計涉及六大領域、18個行業。不過,方案在“實施範圍”中也特別強調,自貿區將根據先行先試推進情況以及產業發展和輻射帶動需要,逐步拓展實施範圍和試點政策范圍,形成與上海國際經濟、金融、貿易、航運中心建設的聯動機制。這-政策舉措顯示,自貿區的發展與上海“四個中心”的建設息息相關,這也為浦東新一輪發展與“二次創新”提供了前所未有的基礎和條件。

總體方案的推出,蘊含著諸多的含金量極高的政策意涵。具體可以從以下方面得到體現:從內容上看,金融創新是白貿區的核心功能之-,方案明確支援,自貿區將在風險可控前提下,對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試,以實現金融機構資產方價格實行市場化定價。同時,自貿區將積極探索面向國際的外匯管理改革試點,建立與自由貿易試驗區相適應的外匯匯管理體制,全面實現貿易投資便利化。當然,需要指出的是,在全國利率市場不統一的情況下,自貿區內利率的放開毫無疑問有可能吸引區外資金大量進入,從而引發大規模的資金空轉,或對金融創新帶來巨大風險。由此看來,政策尺度有多大、監管能否到位、風險是否可控將是自貿區開展金融創新的三個關鍵點。

從政策舉措看,自貿區改革的重要方向是終結審批制,逐步建立“以准人後監督為主,准人前負面清單方式許可管理為輔”的投資准人管理體制,以開放倒逼改革,按照國際規範來突破這一體制創新中的難點。因此,為適應建立高水準投資和貿易服務體系的需要,方案要求營造相應的監管和稅收制度環境。通過創新監管模式,推進實施“一線放開”,堅決實施“二線安全高效管住”,促進二線監管與一線監管相銜接,強化監管協作,推動試驗區內貨物、服務等各類要素自由流動。同時,在維護現行稅制公平、統一、規範的前提下,以培育功能為導向,探索與試驗區相配套的促進投資與貿易的稅收政策。

由於自貿區的核心是開展政策創新,這就不可避免的會與原先的相關法規形成規劃沖突。為瞭解決有關法律規定在自貿區內的實施問題,從8月30日全國人大常委會作出《關於授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》,到9月26日上海市為對接國家暫時調整法律、行政法規的舉措,對有關地方性法規的規定予以調整,短短一個月時間,國家和地方兩級立法機構為保障自貿區的開放措施掃清了法律障礙。根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》的規定,凡法律、行政法規在中國(上海)自由貿易試驗區調整實施有關內容的,上海市有關地方性法規作相應調整實施。上海市其他有關地方性法規中的規定,凡與《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》不一致的,調整實施在3年內試行,這主要基於兩個考慮,一是對接國家層面法制保障的舉措,保持國家法制統一;二是依法推進中國(上海)自由貿易試驗區建設方面的先行先試。

自貿區的設立及對兩岸合作的影響

對于上海白貿區建設這-舉世矚目的事件,島內各界給予了高度的關注:依據行業與政治立場的差異,樂觀者表示樂見兩岸出現新的和合作契機,而悲觀者則認為是大陸在加劇與台灣爭奪資本與人才等稀缺要素資源。需要指出的是,作為全球第二大經濟體,大陸設立自貿區所面對和需要解決的是國際要素資源的配置能力和在國際經濟秩序重建中的話語權,而非針對某一區域。同時,自貿區的發展是一個漸進的過程,兩岸同文同源同種,台灣完全可以在其中發揮積極的作用:

從發展歷程看,自1990年代開始,台灣通過“國際化、自由化、制度化”的改革,以對外開放和公營事業民營化為切人點,實現經濟結構的調整,並在推動經濟向服務業轉化方面累積了較多的經驗,因此,兩岸在探索“國際化和市場開放”領域有著巨大的合作空間。

從發展階段看,當前臺灣推動國際化的主要目標是發展成為類似香港的“自由貿易島”,建構成為“亞太經貿樞紐”,並逐步實現對“人流、金流、物流、資訊流”的全面開放,大陸可以更多的從台灣汲取在政策手段、開發步驟、管理規範等方面的經驗,從而更好的推進自貿區的發展。

從這-角度分析,主動積極推進自貿區與示範區之間的合作,從整體上看,不僅可以有效化解台灣方面的疑慮、更有利於開展對台工作、促進兩岸經濟一體化,而且也有助於進一步發揮上海在對台工作中的領先地位、推動相關政策的爭取、為自貿區發展提供更有利的發展環境。

由於兩岸經濟合作有利於兩岸經濟的共同繁榮,特別是大陸市場及持續增長的態勢對台灣經濟複蘇與發展的意義尤為重要,而大陸在調結構的過程中也需要有效引進與借鑒台灣的優勢資源,因此,兩岸經濟合作的深化難以逆轉。這正是ECFA簽署及其後續發展的最直接的動力。隨著上海自貿區的